近十年来合村并组对乡村治理的影响研究综述——中州学刊

 党的十八大指出，要继续深化行政体制改革，优化行政区划设置。改革开放后，我国农村行政区划及其组织结构在废除人民公社的基础上进行了几次较大规模的调整。其中，大规模兴起于21世纪初的合村并组，是在新农村建设背景下村级行政区划的又一次大变革。据民政部的统计，我国农村村委会在1999年到2011年间，由80.1万个减少到59万个，总数减少了1/4。①其主要原因即是村组合并。合并村组拓展了新农村建设的体制空间，也给乡村治理带来了诸多影响。在改革实践已逾10年的今天，梳理学者们已有的相关研究，为继续推进的改革提供可资借鉴的经验总结，应是颇有意义的。然而，在堪称浩瀚的乡村研究中，涉及到合村并组对乡村治理的影响的研究却并不多。就笔者所知，国内外目前尚无这方面的专著出版，仅在少数论著中有所提及。鉴于此，本文主要以中国期刊网的论文为基础，综述其研究现状。
一、合村并组对乡村治理影响的整体审视与研究
农村税费改革的深入是大规模合村并组的直接动力。尽管通过合并村组来减少村干部以减轻农民负担的内在冲动由来已久，但由于税费改革之前，“三提五统”之类的任务非常繁重，所以，即使是20世纪80年代后期一些地方乡镇的大幅度合并重组也没有带动村组的大规模合并。而随着2002年后农村税费改革的逐步深入，乡村干部的工作量大大减轻，精简干部成为可能，合村并组的力度也明显加大。但原因不仅限于此。研究者们认为，在国家对农村社会由“汲取式整合”向“供给式整合”转型、大力推进城乡一体化的背景下，合村并组有其更深的特殊历史原因。一是原有农村体制创新优势固化。20世纪90年代中期，随着家庭联产承包责任制等体制创新的潜能逐渐开发殆尽，传统农业进一步发展的体制空间匮乏，更加上此时中小型乡镇企业在一段辉煌后走向衰落，所以，创建与税费改革相配套的乡村管理体制以节约成本，成为农村进一步发展的内在要求。②二是现有村庄格局存在诸多弊端。建立于原人民公社及生产大队基础上的现有乡镇村，往往规模都比较小。而近些年一些地区因为水电站建设等出现的大规模移民搬迁等，也使部分村
庄微型化。从而导致村支两委“官民”比例偏高，办公场所等基础设施重复建设但使用率低，财政负担很重。③三是新农村统筹发展的内在要求。随着国家对农支持力度的进一步加大，更需要统一规划建设生产生活设施，实现土地经营的集约化、规模化、专业化。而合村并组有利于减少过于原子化的村庄布局给新农村规划带来的村际博弈和内耗。四是城镇化发展的客观需要。在沿海和较发达地区，随着农村剩余劳动力向二三产业转移，农民对土地和村级组织的依赖度及对乡镇政府的“敬畏”感普遍下降，随着大批新办企业向乡村工业园区转移，土地紧缺与经济发展越来越突出的矛盾迫使县（市）镇（乡）政府考虑如何提高现有农村土地的综合利用指数。适当调整村级行政区划，推进合村并组则成为一个可供操作的契合点与着力点。④
30多年来的农村改革与发展为合村并组提供了可能。一是基层政府职能不断转变、治理理念和党的执政能力不断增强，干部管理水平明显提高，具备领导大乡大村的素质。⑤二是农村交通、通讯等基础设施的改善，提高了村庄管理和服务的效率，拓展了相邻村庄的交往空间和熟人或半熟人社会，降低了合并带来的影响。⑥正是立足于对上述改革背景与条件的高度认同，以及对合村并组后一些村庄发展新气象的观察，一些研究者尤其是具有官方背景的实践工作者，对合村并组持乐观和肯定的态度，认为它适应了税费改革后现代农村发展的要求，只要政策和措施适当，就能够大大提升村庄治理的功能与绩效。有学者通过对沿海发达地区的考察，认为合村并组已经产生及将要产生的积极意义，至少涵盖以下几个方面：一是在乡村经济市场化程度不断提高的情况下，合村对降低乡村治理成本有现实和远期效益；二是能够提高公共基础设施共享率和社会资源利用系数，并为乡村农地整理、流转再创空间；三是行政村压缩后，乡镇过问村级事务的机会增多，乡镇与村面对面的机会与时间增加，有助于改善基层政府在乡村社会的执政地位和形象；四是村庄扩大后，宗族文化因新添外来因子而加速分化与同化，对乡村自治的负面影响减少，并为超脱于现有宗族的各种非政府组织的降生创造条件。⑦有学者对经济相对欠发达的部分地区进行考察后也发现了合村并组的成效：一是促进了农业产业结构调整，特色经济发展格局初步形成；二是强化了村级农业服务功能；三是优中选优，改善了村干部的结构和素质；四是有效解决了机构臃肿、办事效率低下的问题。⑧也正是基于对合村并组在实践中的种种绩效的认识，研究者认为，我们应站在历史的高度和时代的前沿，以科学理智的态度来对待，并以高度的自觉性、主动性参与其中，做合村并组的促进派。当然，研究者也认识到，合村并组应充分考虑各村庄的经济水平、自然条件的差异及合村规模，在引导融合中稳步前行。
然而，也有相当一批学者认为，仓促而行的合村并组，不仅难以实现其原有的预期目标，而且会遗患无穷，使乡村治理陷于困境。一是财政减负的初衷难以实现。有学者认为，由于合村后管理地域和人口的增加，工作难度加大，因此，要保持新村干部的积极性，就必须提高其个人报酬，或增加其他管理成本，从而抵消干部人数减少的“赢利”。⑨二是弱化了国家在农村的社会动员能力。有学者认为，村组干部构成了国家权力渗入农村社会的有力体系，合村并组中村组干部的大量裁减，使国家缺少了一个真正了解农村并可随时动员起来应对危机的强有力体系。近年来有所增多的农村群体性事件与此不无关系。⑩三是销蚀了村庄治理的社会基础。有学者认为，在合并前长期形成的“熟人”、“半熟人”社会，村干部可以通过个人面子等非正式力量来协调解决村务管理中的各种矛盾，而村组合并离散了原有的乡情网络与集体认同，使正式权力的非正式运作的社会基础减少。B11四是加深了村民自治组织的行政化。有学者认为，由于合村后新上任的村干部对原来不属于本片村的村情村务不熟悉，权威也不够，因此，在开展工作中更多的是希望借助乡镇政府的行政权威而“自愿”的附属行政化。作为回报，村委会往往优先完成乡镇政府下派的各项“政务”而疏于“村务”，成为无足轻重的民意载体。五是阻滞了村级组织公共服务能力的提升。由于当前大多数农村除村级组织外，公共服务组织非常匮乏，所以，随着合村并组中原来密度较高的村级组织大量疏退出乡村，农民日益多元化的公共服务需求的满足势必大打折扣。六是侵蚀了县乡行政的功效。有学者认为，合村后，因村组服务不到位而招致村民不满时，县乡干部就得花更多精力协助村干部的工作（包括处理村民上访），从而以高成本的乡镇行政置换低成本的村级组织功能。B12仔细看来，当前的争议体现了“官”与“学”的分野：“官”方乐于在实践中探索前行而普遍支持，不少学者则更多地着眼于对合村后乡村治理中出现的问题进行历史理性的审视和批判，其观点同样值得改革者们关注和思考。