新型农村社区建设中出现的问题与对策探讨——中州学刊

新型农村社区建设作为加快统筹城乡发展，推动城乡一体化的重要内容，其实质是把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局中通盘筹划。它适应了农村经济结构、社会关系和利益格局的重大变化，激发了农村活力，对加快实现新型城镇化，实现人口集中居住、产业集中发展、土地集中经营，实现农村基层组织与管理变革、发展村民自治、提高农村生活水平和质量、促进农村及整个社会的融合等发挥了诸多功能。但是，由于新型农村社区建设大多处于探索阶段，各地在推进新型农村社区建设的同时，也存在着过于依赖政府推动，更多强调外源式发展，忽略社区内部能力的提升，不利于农村经济社会可持续发展的现象。本文在梳理分析新型农村社区建设过程及问题的基础上，尝试探索可行的发展路径，以期促进新型农村社区健康可持续发展。
一、新型农村社区建设的发展与评析
新型农村社区是具有一定规模和良好生产生活环境、并对周边区域具有一定经济辐射作用的新型社会生活共同体，它发端于基层，来源于农村基层干部群众的首创。最近几年来，全国各地积极推进新型农村社区建设，以此为突破口加快城乡统筹、城乡一体化步伐，旨在造福农民、美化环境、节约土地、稳固农业、统筹城乡、扩大内需、转变农村生产方式和农民生活方式，取得了积极的效果。由于农村区域差异大，经济社会基础不同，在新型农村社区建设中，各地基于自身现实状况展开积极探索，根据其地理位置、经济条件、生活习俗、文化传统等不同的自然条件和生活习惯，因地制宜，发挥优势，突出特色，出现了各具特色、各有优势，适合各地不同具体情况的新型农村社区建设类型，大致可归纳整理出以下6种主要模式：
1.城镇开发连建模式。此种模式是指政府在新型农村社区建设中居于主导地位，政府通过强大的行政力量，构筑起自上而下的社区管理和服务体制的模式。这种类型一般存在于人口分布相对比较密集的城镇结合点，是结合旧城改造和城区建设，运用
房地产开发模式进行整村拆迁改造、迁村并点、连片开发的新型农村社区建设。这种建设模式一般出现在靠近省会和直辖市的郊县，重点突出“城市化”、“社区化”的发展理念，采取“政企合作、市场开发”的运作方式，将辖区内的行政村规划为几大新型社区，由政府投资进行社区内外的道路、供排水、电力等基础配套设施建设，同时，通过行政化力量实施社区综合服务中心建设，便民服务站、卫生服务站、图书阅览室、文体活动室、便民超市等一应俱全，集便民服务、村民自治、文体娱乐于一体。
2.产业集聚园区带动模式。这种模式是对产业集聚区范围内的村庄结合园区整体发展规划，进行社区建设。其特点是统筹园区与“园中村”和园区近郊村的规划，统筹布局园区基础设施建设，集中建设住宅小区，形成产业发展与农民生活条件同步改善的良好局面。这种模式对有效破解农业产业效益低、农村面貌落后、农民增收缓慢等“三农”难题，加快实现农业企业化、农村城市化、农民市民化等“三化”有积极的作用，同时有助于解决新型农村社区建设过程中“钱从哪里来、人往哪里去、民生怎么办、粮食怎么保”的问题。
3.以中心村为圆点多村联建模式。这种模式是以中心村为依托，统一组织建设社区，实行城乡建设用地增减挂钩政策，并将周边村庄整体拆除复垦。这种模式的特点是由一个经济强村通过兼并周边经济欠发达村，整合形成一个新型农村住宅社区的模式。这种以强带弱、共同发展的模式意义重大，它可以使落后的自然村庄实现跳跃式发展，有效地通过强村的各种优势资源和自己的发展创新，转化为现实优势，形成经济发展的支柱和动力源，从而超越一般自然村庄，成为农村经济社会发展的中心。隶属河南省濮阳县庆祖镇管辖的西辛庄，是全国有名的“全国农业旅游示范点”、“全国精神文明村”、“全国民主法制示范村”。为圆农民的“城市梦”，让农民腰板硬起来，西辛庄正筹划发挥强村集聚效应，联合周围15个村，组合建设新型农村社区，不仅能整合出2000亩发展空间，而且可以减少周边城市的压力，吸引附近农民就业、生活，产生集聚效应。
4.村企共建模式。该模式是指企业是农村社区建设的主体，社区管理和服务主要由企业承担，形成以企业为主体的社区管理和服务机制。此类模式是将企业的发展与新型农村社区住宅社区建设统筹规划，借助企业的经济实力，提供资金支持，强力推进新型农村社区建设统筹规划。其特点是以互惠互利为导向，引导支持各类企业对相关村庄进行搬迁建设、整体改造，对腾空的土地及相关资源进行开发，实现企业扩张发展、村居条件改善的双赢。总体上来看，这类社区建设模式充分发挥了企业主体的能动作用，企业成为凝聚社区成员、共建和谐的推动主体，而政府则成为了社区建设的辅助者。
5.移民异地搬迁模式。这类新型农村社区模式主要是动员散落在山区的各个居民点，下山到中心镇集聚，以便于集中人口、统一规划、统一提供配套基础设施、统一提供行政管理和公共服务，从而破解决山区面积较大，人口密度较小，行政村分布零散，难以提供集中的行政管理和公共服务等方面的难题，以提高规模效益。特别适用于位置比较偏远或者深石山区、地质灾害威胁区、煤矿塌陷区、矿区等不宜居住的地方以及扶贫搬迁的村庄。该模式可以解决居住在自然条件恶劣区域内的农民的生存生活和脱贫致富问题，而且为改善和恢复迁出地生态环境打下良好基础，达到扶贫与生态建设双重效益。
6.旧村集聚建设模式。这一模式是指在传统村庄的基础上，通过多种形式将城郊村和镇街驻地村进行重新规划，将原来居住布局比较分散、基础设施比较落后的村庄进行拆旧建新，同时吸纳周围村庄的农户入住。由村集体筹措资金，完善基础设施建设，并在旧村改造过程中，坚持把新型农村社区一体化服务中心纳入村庄整合建设的整体规划，坚持把土地集约节约利用贯穿于村庄整合建设过程，将村庄整合改造成环境优美、配套完善、功能齐全的新型农村社区，将周边村庄整体拆除复垦。
总之，各地在建设新型农村社区实践中，基本形成了能够符合不同群体要求的、多元化的农村社区建设机制，具有以下共性特征。
第一，建设主体存在多样性与差异性。在实践中，新型农村社区建设的主体具有多样性与差异性。农村社区公共管理与公共服务活动的开展，特别是基础设施建设的推进体现为政府的强力推动，不过，在一些经济富裕的地区，社区集体企业已经开始承担起社区治理的责任，政府则处于次要地位。除此之外的社区经济发展、社会管理等，政府的责任主体地位不明显，其他经济社会组织、市场力量的主体地位更为突出，成为具体社区管理和服务者。在相对封闭性地区，有些新型农村社区内的各类成熟经济、社会组织已经开始承担起推动社区自我管理和服务的重任；在开放性、流动性较强的地区，市场及社会力量在农村社区建设中的主体地位显得尤为突出。
第二，管理运行机制具有灵活多样化。在新型农村社区建设中，基于各地的现实差异，农村社区运行机制也更加富于弹性、灵活，并不具有统一的模式。在新型农村社区内部自我组织能力较强的地区，组织化渠道成为新型农村社区公共决策的重要途径和方式。各类居民通过加入相应经济社会组织，以集体的方式参与社区重大决策制定，并投身新型社区经济建设、社会管理。而在内部组织相对较弱的地区，新型社区党组织领导下的社区自治机制则是社区管理的重要运行方式。在社区自组织力量不发达的地区，行政组织运行机制或通过购买服务形成的社会化服务运行机制更为凸显。另外，有些地区，市场主体介入程度较高，市场化运作是新型农村社区管理和服务运行机制的重要组成部分。
第三，建设内容千差万别因地制宜。新型农村社区建设的最终目的在于在农村构建新时期的新型社会生活共同体，形成具有凝聚力、向心力与归属感的新社区，因此，新型农村社区的意识显得尤为重要。在实践中，新型农村社区建设千差万别，有的新型社区建设侧重于推动农村经济发展，这是市场经济条件下，调动广大新型社区居民参与社区建设、提高社区凝聚力的重要动力所在。而经济条件较好的地区，新型社区建设侧重于社区文化建设，丰富广大农民群众的文化娱乐活动是社区建设的重要内容。总体上来看，每个地区的社区建设基本上都是在侧重于某一项内容的基础上还兼顾搞其他方面建设，承载着不同的功能。