连片特困地区扶贫中的跨域治理路径研究——中州学刊

改革开放30年以来，我国国民经济发展迅速，贫困人口的绝对数量大幅下降。按世界银行的统计口径，1990—2002年我国贫困人口的减少数量达到1.95亿人，占同期全球减贫总量的90%以上。截至2006年，我国提前成为联合国千年发展目标中使贫困人口比例减半的国家。在新的历史时期，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称新扶贫纲要）要求，将贫困人口的减少与区域发展、社会进步统筹兼顾，集中力量进行14个连片特困地区的扶贫攻坚。这需要我国在既有经验和现实目标的基础上，进一步完善区域扶贫的实施路径。
一、路径突破：我国扶贫进程中的跨域治理需求分析
1.我国扶贫制度的特点
（1）以经济领域为先导的资源驱动。贫困形成的原因是多方面的，涵括自然、社会、民族、宗教、历史、文化等诸多因素，但其外在表现形式都是在人均GDP、人均财政收入、农民人均纯收入的经济指标上低于国家整体的平均水平。因而我国自20世纪80年代中期开始大规模扶贫开发，其主题优先着眼于经济增长。一方面，集中解决贫困人口的暂时性生活困难，着力夯实贫困区县的基础性发展设施，增强其自身经济资源的市场增值能力，大力提升经济收入水平。另一方面，对经济禀赋较好地区实施政策倾斜的“先富”战略，给予其国家层面财政资源的大力支持，扩大对扶贫地区的转移支付力度，使涓流效应惠及贫困人群，同时大力推动经济发达地区的资源辐射带动，配套进行产业项目、企业布局的有序转移，有效改善了贫困地区的经济发展状况。
（2）以政府主导为重点的政策取向。区域扶贫开发作为当代各国重要的公共治理领域，不仅是政府的重要职能，也是保持社会均衡、和谐、持续发展，克服市场失灵的必要手段。伴随改革开放的进程，我国逐步建立了“政府主导，社会参与”的大扶贫工作格局。为落实国民经济“七五”计划中的扶贫任务而成立的各级政府机构，参与了扶贫政策的制定
与执行、扶贫资源的决策与运用的全部流程。在财力上，中央财政拨款以及地方政府财政配套、政策性扶贫信贷成为扶贫开发的主要财力支持，其中政府对贫困地区的扶贫投资历年占比高达八成。与此同时，各级政府依靠其强大的资源动员优势大力推动直属部门和企业、事业单位对贫困地区的定点扶贫、对口扶贫等，积极引导社会公益组织对贫困地区进行项目帮扶。
（3）以目标瞄准为抓手的机制运行。我国扶贫政策实施伊始，即确定了以贫困人口集中的重点区域为突破口的方针，如1994年实施的国家“八七”扶贫攻坚计划就确定了592个贫困县作为主要工作对象。随着扶贫效果的显现、贫困范围和人口的缩减，我国2001年的《农村扶贫开发纲要（2001—2010）》及时调整了扶贫政策，将扶贫目标瞄准的单位口径缩小为14.8万个贫困村。作为大规模减贫的运行机制，目标瞄准反映了我国贫困人口相对集中的现实景况，这种操作方式不仅提高了政策工具的针对性，同时以基层行政组织来承接具体的政策执行无疑大大减少了扶贫的管理成本。
2.我国扶贫跨域治理的现实需求
（1）扶贫资源规模化需求。对于地方政府而言，尽管现有扶贫的绝对范围大幅缩减，但连片地区扶贫的实施难度和成本大幅提升。当前贫困集中地区，以新扶贫纲要明确的14个连片特困地区来看，在自然地理态势上以高原、沙（石）漠、群山为主，并夹杂少数民族聚居区与革命老区、边疆地区等。这些地区的贫困与以前一些贫困、欠发达地区因缺乏政策扶植、资金支持的制度外缘型成因而导致的贫困有所不同，它们属于资源缺乏型贫困，如武陵山和大巴山地区人均可耕地严重不足，生计资本极度缺乏，往往这些地区又是国家主体功能区、生物多样性保护区、水源涵养保护区，是被禁止或者限制开发的地区。这种资源极度缺乏型的贫困使得在单个县域管辖范围内仅依靠传统经济项目带动劳动报酬率、常规资金利用增进农民收入的扶贫路径难以持续。这就迫使贫困地区在更大的场域内突破行政藩篱的束缚，主动与周边地区进行相融互动，寻求资源的综合开发与规模利用，共享经济资源，保证区域扶贫发展的能力聚集。
（2）扶贫对象精准化需求。经过近30年的大规模减贫，我国贫困人口分布呈现“小集中，大分散”的特征。随着户籍制度的改革、劳动力的流动，我国贫困人群的分散化已成主导性趋势，甚至一些大、中城市也存在为数不少的贫困人口。与此同时，贫困人口相对聚集程度较高的地区依然存在，只不过在分布上逐步退缩到以村、乡、县、市甚至省的边界结合部。贫困人口已经不像改革之初那样在较小空间范围内聚集，也不同于所在地区的贫困状况呈现完全一致的性状分布，而是在偏远的村落或者主要在成片状、成特殊经济地理带状分布的行政毗邻区域上存在。跨行政区划呈片区状分布的贫困状况，导致完全按行政区划扶贫的目标瞄准难以奏效，远离行政资源核心的边界地区和群体难以获得更大的扶贫支持。而这些跨域片区对内、对外的扶贫运作联系多年来未能有效建立，扶贫项目的申报获得和资金的运用都存在困难。对此，扶贫措施安排必须与片区扶贫的现实需求相互配合，针对扶贫对象跨片区分布状况在政策配套上进行点面结合，保障扶贫效果的最优化。
（3）公共服务统筹化需求。现实中特困地区主要的状态是地域偏远、交通闭塞、资源匮乏、生态环境恶劣，缺乏生存条件，容易因灾致贫。这些地区在经济社会发展方面也存在区域社会事业滞后、公共服务欠缺、支柱产业缺乏、可持续发展能力不足等问题。这种深度贫困、特殊困难的状态仅凭一地县乡政府的努力很难得到改善，而且扶贫项目难度较大、投入成本高昂。如交通基础设施建设是跨区域项目，具有极强的公共服务“外溢性”，本地财力无法全部满足，需要省级乃至国家统筹计划；支柱产业的规模化也需要周边县市的协同设计来实现规模化布局的效果。对于一些特困地区因自然因素必须整体搬迁异地安置扶贫的情况，更是需要建立移民安置新区的地方政府的配合，这是政治、经济、社会等多重层面的跨域政府合作的系统工程。国家应加大对连片特困地区基础设施建设和民生事业的投入与转移支付，具体的操作性问题要上升到区域发展战略层面上予以设计，进行区域性公共服务整体规划，形成整合资源的有效的跨域治理扶贫路径。
经过近30年的扶贫运作，我国原有的扶贫路径从建立到逐渐成熟，取得了举世瞩目的成绩，但在新的时代背景和发展条件下也表现出一些制度性缺陷，无法满足贫困地区经济社会持续发展的现实需求，亟须打破固有的路径依赖。