制度变迁：我国扶贫实施中的跨域治理政策安排——中州学刊

1.我国扶贫制度变迁的原点分析
我国扶贫制度在建立初始是与当时的经济发展水平相适应的。在20世纪80年代，计划经济向市场经济转轨过渡，区域经济发展水平较为薄弱，区县之间从经济合作到社会事务联系较少，甚至处于相互竞争的博弈关系，这就造成了基于行政区划、地域边界为基础的内向型地方政府治理方式。特别是我国受单一制传统的影响较深，地方之间的横向关系长期以来变革进程缓慢，无法建立有效机制来处理扶贫等区域公共事务中形成的交易费用问题。在这种情况下，优势地区对贫困地区的主动辐射很难实现，贫困地区之间通过协同合作来达到利益互补也很难实行。地方经济的不发达、管理的内向型、机制的不健全，使得区域关系完全依靠中央行政权力结构而产生，形成所谓“全国一盘棋”的管理体制。由此，扶贫开发的实施必然需要中央统筹全部资源，建立对上百个贫困县的单向性制度供给。即使在90年代之后，对口支援方式在扶贫开发中广为使用，也多为中央或上级政府的行政性制度安排。
随着改革开放进程的加快和地方经济的不断发展，中央不断向地方下放权力，尤其是1994年分税制改革之后，地方政府逐步成为具有相对独立的利益主体，在地方治理方式上逐步显示能动性特点。不仅在经济上地区之间的主动联系得到加强，而且政府不断尝试改变行政实践的运作方式和主导内容，打破区域本位主义的掣肘，积极面对本地民众的社会公共需求。在地方政府扶贫开发实施过程中，市场层面对资源要素和民众层面对公共服务的区域整合需求凸显，需要在中央常规性、一般性的帮扶优惠政策之外进行因地制宜的路径设计。而我国现有的扶贫政策明显存在对特殊困难地区整体性脱贫的制度需求满足不够的问题，不能发挥地方政府的自主参与性、统筹互动性来应对区域扶贫事务的共同治理，缺乏区域整体协作能力。此时，上级政府固有的某些强制性制度安排，以及对口支援、物质调拨等扶贫措施，在一定程度上违背了区域地方政府的利益诉求和行为偏好，从扶贫运作上也不是最优的资源配置形式，其边际效益递减。①因此，现行扶贫制度与社会发展的不相适应，必然会发生制度的变迁。
2.我国扶贫制度变迁的政策设计
基于片区进行扶贫的政策设计始于扶贫开发的中期。由于当时跨域治理的需求并不迫切，这种政策设计主要是作为一种统计层面的地理区位分类。20世纪90年代后，地方政府管理转向善治理念，政府不仅重视内部管理技巧的改进，更重视对管理外部环境变化的回应。地方政府从过去面对单一行政区域内的问题，转变为面对复杂多面的跨部门、跨区域事务。贫困问题，尤其是部分深度贫困地区的问题，呈现跨域治理的特征：一是贫困问题在多个行政区域间高度渗透且不可分割，如乌蒙山片区覆盖了云贵川38个县市，秦巴山片区涉及了周边6个省的行政区划；二是贫困问题牵涉多个行政区域利益主体，在跨区域的扶贫实施中，只有跨域治理的扶贫政策才能解决目前行政架构下不同行政主体对资源聚集中心争夺和产业布局衔接的问题。基于片区进行跨域治理的扶贫策略已经成为扶贫开发现实需求的化解手段，迫切需要从制度层面进行整体安排。
基于片区进行跨域治理的扶贫政策设计成为我国扶贫开发进程中的一项重大制度变迁，将会从实践上提升扶贫的成效。2011年11月，中央扶贫开发工作会议提出“着力推进集中连片特殊困难地区扶贫攻坚”，中央财政专项扶贫资金新增部分主要用于连片特困地区。其后新扶贫纲要也进一步确定扶贫开发的重点对象是连片特困地区，以县为瞄准工作对象的扶贫机制，将逐步淡化，直至取消。片区扶贫跨域治理是我国扶贫制度变迁过程中新的战略安排，虽然当前国家扶贫开发工作重点县的支持政策仍被保留，规模也维持为592个，但不难发现，连片特困地区有340个县，占到一半以上，覆盖了我国绝大部分贫困地区和深度贫困群体。这充分体现了国家一方面总结了以往以区域开发带动项目扶贫进而促进人口脱贫的成功经验，另一方面把相邻地理区域贫困县连接起来，统筹进行片区层面扶贫规划，既照顾了自然、人文、社会等相似成因的贫困地区采用基本相同的扶贫措施，实现扶贫资源跨域共享，节约扶贫开发成本，也可使其在扶贫举措上相互协同配合，解决制约片区扶贫开发的共性问题，实现扶贫的整体推进，加快国家实现共同富裕的步伐。
连片特困地区扶贫跨域治理的政策体系有效保障了我国扶贫制度演进过程中制度变迁的价值与效率。第一，从公共事务的跨域性、完整性出发进行制度安排，以公共事务作为其价值导向，最终增强了主体间的合作效果。每个特困连片区域兼顾实际困难类型和贫困成因，选择一个业务针对性强的中央部委负责具体联系，进行跨省统筹协调。如国家民委联系多民族聚居的武陵山区，水利部联系缺水的滇桂黔石漠化区，能够督促、指导片区跨省规划的有效实施。第二，打破行政分割，发挥区位比较优势，扩大治理范围，促进了区域扶贫与社会协同发展的综合效益。从重庆片区出台的扶贫规划来看，一方面鼓励省域内12个国家扶贫工作重点县突破县乡行政区划界限，以交通为纽带，加强与周边省市经济区域合作，以利于形成区域经济的规模化；另一方面利用“各省（自治区、直辖市）可自行确定若干连片特困地区，统筹资源给予重点扶持”的国家政策，把万州、涪陵、南川、开县、忠县纳入武陵山片区、秦巴山片区的省级规划，促进扶贫资源的科学配置，发挥产业发展和城镇化建设带动贫困地区发展的联动机制，体现对三峡后续工作的规划和增强万州中心城市辐射的功能。第三，参与主体多元化，鼓励在原有行政体制的基础上引入市场机制、合作机制等，整合非政府组织、经济组织、社会公众的扶贫资源，共同参与片区扶贫跨域治理，达到了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的扶贫成效。