制度创新：我国扶贫战略中的跨域治理路径构建——中州学刊

连片特困地区扶贫开发跨域治理，需要进一步完善和创新扶贫制度的实施路径，保障人口脱贫与区域发展、社会进步的统筹兼顾。
1.优化区域扶贫跨域治理的组织耦合
在片区扶贫跨域治理中，首要问题是使新型扶贫制度的价值与效率落实在地方政府的组织架构之中。威廉姆森的交易费用经济学认为，一项制度的重要性在于降低交易费用，“将特征不同的交易与成本和能力不同的治理结构以一种能够将交易费用最小化的方式区别地组合起来”②。在地方治理的传统研究中，市场与科层制被视为两种有效的治理制度，但实践的结果往往证明市场失灵与科层壁垒对效率造成损害。为了解决该问题，组织间网络理论被广泛运用于公共行政治理中，成为一种集体行动的逻辑，“行为主体之间在长期的交易过程中所形成的一种互相依赖的联系，通过这种建立在互相依赖基础上的资源传递、知识技术扩散等，最终实现了资源的优化配置”③。
从我国地区跨域治理组织合作形式看，当前主要有首长联席会议（如东北四城市市长峰会）、区域委员会（如西南协调会）、区域策略伙伴协作（如长株潭城市群）、超级城市体（如珠三角都市圈）、同城化（如广州、佛山）等类型，其分类标准主要基于组织耦合的程度，如联系的频次、合作的级别、协作的内容、区划的调整等。一般而言，地方政府组织间的耦合会随着经济密切联系向政治、社会等方面逐渐加深，并有可能涉及区划整合的事项，渐进完善合作的常态性法律规制框架。在集中连片地区扶贫跨域治理中，可以借鉴在经济等领域合作的经验，实现以跨省片区为组织单元进行大规模扶贫的治理模式。第一，在各个片区区域发展与扶贫攻坚规划的制定中，建立由负责联系部委牵头的首长联席会议，完善跨域扶贫治理决策层面的横向互动平台。第二，在各个省级扶贫攻坚规划的推进中，建立由部委派驻片区联络员、具体业务职能部门、县区主管领导、毗邻区域协调员组成的区域委员会，优化跨域扶贫治理管理层面的业务网络关系。第三，在各县区扶贫攻坚规划的实施中，积极推动相邻区县直接建立跨域扶贫治理业务层面的区域策略协作，共同规划产业布局、基础设施，对接公共服务与统筹社会保障。
2.推动区域扶贫跨域治理的规划整合
区域扶贫跨域治理中的规划整合是在两个以上地方政府之间进行的发展规划协调与衔接，包括整体规划、产业布局规划、土地与城镇发展规划、政府公共服务与基础设施规划等。由于贫困地区生态环境脆弱、城市化水平不高、基础设施建设薄弱，各区县地方政府虽然一直努力争取更多的发展资源以及优惠的政策扶持，但单个行政单位的独立扶贫运作受制于区位环境与规模总量，无法产生支持可持续增长的经济动能。而招商引资、市场管理中“以邻为壑”的地方保护政策直接导致了重复建设、资源浪费的局面，使区域发展在零和博弈中付出极大的成本代价。连片贫困地区的区县之间客观上存在着各自的优势和不足，规划上的整合可以实现彼此之间优势互补、错位竞争，在更大范围内优化配置有限的扶贫资源，避免内部竞争所带来的无效耗损。因此，扶贫跨域治理以提升区域整体脱贫能力为目标，统一的区域整合规划就成为打破行政区划界限、提升区域实力的重要保证。国际、国内经验均证明了这点。从国际经验来看，美国曾经建立了横跨7个州的“田纳西流域管理局（TVA）”，并授予其全面规划、开发、利用该流域地区内各种资源的权力，这在一定程度上改善了区域民众整体生活质量，优化了社会综合发展水平。从国内实践来看，沪苏浙25个城市2010年共同制定了我国首个跨省级行政区区域发展规划，《长江三角洲地区区域规划》保证了城市间差异化定位和区域整体实力增强。
在片区扶贫跨域治理中，跨区域规划整合需要从整个片区发展的战略高度出发，进行统一规划布局、统一分工协作、统一要素市场，从而在区域统筹发展的基础上实现整体脱贫。具体来看，第一，着力解决规划整合的先导领域。贫困地区的统筹发展应当明确区域的差别定位和优势领域，谋求经济协作以创造合作基础，优先以增强地方协作能力为主导方向，逐步拓展规划整合领域，解决单个地方政府无法承担的公共责任，推动区域经济一体化向管理协同化、服务均等化等纵深领域发展，进而形成区域自主治理网络，实现区域治理的协同整合。第二，注重规划整合的协同能力。一般来说，跨越行政边界的行为在较低的行政层级相对容易，而到省级以上则会遭遇较多规制和程序的规范化束缚，协同规划的能力受到明显的行政流程影响。特别是在当前一些深度贫困区域，区域统一市场没有形成，对行政执行中碎片化问题缺乏以经济效率为动力的化解机制，在此情况下，有必要先从省域内的规划整合入手，积累合作经验，以便使基层政府较容易获得上级政策支持来推动合作的开展。当然，有些贫困地区虽然跨越省域，但由于地理分布、文化传统等方面与周边区域更为接近，也能够增强协同能力，提升规划整合的可行性。第三，约束规划整合的主体数量。区域规划整合主体间的前期调研和科学论证会导致时间成本的耗费，充分沟通、交流及谈判会增加交易的成本，后期的监督制约也需要管理成本。因此，在我国扶贫制度转变初期，不能过于扩大合作区域的边界范围，应当逐步尝试县级之间的双边合作规划，渐次拓展到多边的区域整体合作。
3.完善区域扶贫跨域治理的运作流程
（1）应当在各个地方政府之间进行利益整合。个人之间、组织之间或者其他主体之间只有具备利益的相容性，集体共同行动才具有合理的动因和合作的基础。目前，在贫困区域面临扶贫制度变迁的现实背景下，地方政府间关系受到地方层面紧抓发展机遇的诱致性动因和国家层面优化扶贫效果的强制性动因的双重影响。在区域扶贫开发中地方政府越来越意识到彼此间的依存关系和协同的必要性，逐步从利益共识强化为利益整合，最终实现跨域治理协同行动。为此，在区域扶贫中需要强化三大类型的利益整合：一是互助型利益。由于连片特困地区生态环境脆弱、发展资源稀缺，扶贫开发的基础是各地共同强化现有资源保护，这种利益的实现既要求行动的一致性，也应当注意给“弱势”地方以必要支援，采取政府间转移支付来增强合作能力，避免因为过度追求本位主义导致“公地悲剧”。二是共享型利益。贫困地区政府间必须通过资源整合来共享基础设施和沟通发展信息，实现区域整体效应的实现，促成双方共同福利的帕累托最优。因此在对区域扶贫项目中的重大问题进行决策时，地方政府需要积极利用协商民主的治理形式，“进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，既体现民主、保证效率，又注重公平、避免内耗和恶斗”④，政府间要通过自由平等对话来化解矛盾、消除冲突，消除信息的不对称，降低盲目竞争的可能，保证公共理性和普遍利益的实现。三是交易型利益。在区域扶贫过程中两个地方的政府可以打破行政区划界限，让渡自身优势资源，从而获得对方其他利益补偿来促进自身发展，如我国的移民外迁安置、水资源使用权转让以及最近几年许多地方扶贫中采用的区域间“飞地经济”形式。在对连片贫困区域的整体开发中，需要对地方拥有区域资源权益进行制度层面的确权保护，通过资源税等法律法规及其实施细则来保障贫困地区对资源使用与收益的权利，努力减少国家强制性计划在区域间进行资源配置，更多通过区域政府间产权市场交易的形式进行利益整合与行政协作，推进水资源使用、建设用地配额、污染物排放等方面权利的有偿流转与开发，充分激活贫困地区可支配的交易型利益，实现比较优势和区域整体效率。
（2）应当构建各个地方政府之间议题协商机制。美国学者罗伯特·阿格拉诺夫和迈克尔·麦圭尔认为，面向未来的区域政府治理应当摒弃过去那种对抗竞争的游戏规则，让位给以利益共享、共同责任和互相尊重为基础的区域发展模式，即在地方政府之间形成一种共同进行政策制定的横向协作性公共管理活动，“这样的安排不仅仅是协调机制，也是解决单个组织不能解决的问题的方式”⑤。当前我国连片特困地区跨域扶贫的工作大多停滞于合作协议或者规划意向的签订阶段，除了各地未能形成有效的利益整合之外，其主要原因是运作流程中缺乏预设的协商机制，未能妥善解决合作过程中管理和操作层面的细节问题。在区域扶贫跨域治理中，建立议题协商机制应从几个方面着手：一是在内容上，解决区域扶贫项目中成本分摊、利益补偿、资源互补、责任共担的问题。二是在方法上，通过谈判、磋商，甚至适当妥协，对合作方案进行可行性调适，积极寻求合作战略的实施办法。三是在形式上，可借鉴西方国家经验，建立由非政府组织或者地区商会主导的区（流）域委员会来协调政府间的立场，并由这一具有准政府色彩的机构来执行相关项目。当然也可以采用我国地方以往的实践模式，在参与合作的地方政府层级之上建立一级虚化的管理委员会来协调区域发展，这需要注意由此而产生的机构膨胀和体制固化所带来的效率低下。湖南省龙山县与湖北省来凤县采取了一种较少依赖上级政府而直接形成跨省域双边协商机制：在协商制度层面，明确了县域负责人为成员的龙凤先行区合作共建领导小组，签订了《关于推进龙山来凤经济协作示范区发展合作框架协议》。在协商运行层面，规定了每季度召开一次副县级以上联席会议，落实各阶段区域协商项目的推进。在协商内容层面，提出了治理酉水河环境污染、统筹毗邻城区建设规划、推进公共服务一体化等事项。在协商保障层面，两县人大、政协调研呼吁，宣传部门形成舆论氛围，专家顾问团编写合作总体规划，争取两省上级部门的政策支持，最终获得国务院批复将龙山来凤一体化建设上升为国家发展战略。⑥该机制已成为发挥下级政府自主性协同互动的成功范式。
4.建立区域扶贫跨域治理的执行保障
（1）注重制度创新，以政策支持来化解区域合作的体制障碍，保障合作机制稳定运行。我国地方政府之间关于区域合作的行政协议，包括区域扶贫中的合作问题，都缺乏法律层面的明确指引，“往往会使得地方政府注重走‘上级路线’而忽视同级政府间的合作……这种制度安排的缺失往往使得地方政府间难以实现实质性的磋商，政府间协助也受到严重限制”⑦。因此，在实践中制定相关法律，明确区域扶贫合作中各方主体责权利，为区域扶贫跨域治理提供执行保障十分必要。我国应借鉴西方国家允许地方政府间自主签订“州际协定”的经验，中央要应对地方间越来越频繁的区域间立法需求，规范地方间协定的订立主体、程序、效力等方面的问题，为即将大范围实施的连片区域扶贫提供政策依据。
（2）建立高层次跨域治理仲裁制度，解决区域合作协议或者区域规划得不到有效执行或者选择性执行问题。通过成立一个中央层面对地方政府间竞争的裁决机关，可以解决区域协调组织权威性不够、所形成的方案往往形同虚设而得不到有效遵守的问题。⑧有必要修改完善《中华人民共和国行政诉讼法》，允许相关利害关系人对区域扶贫执行中违反合作协定和政策规范的抽象行政行为进行行政诉讼，通过责任追究来制约行政行为的随意性，减少决策失误造成的区域发展损失。
（3）增强区域政府间以信任和互惠规范为核心的社会资本，推动地方政府扶贫合作行为有效协调。“社会资本能够增进交易的可重复性，减少机会主义动机；能够形成社会互相信任的机制，为政治和经济交易提供便利；能够扩大信息交流，建立和传递信誉。”⑨通过地区间多元、多维的信息沟通机制，增强政府以及公众对区域合作的了解，减少合作中由于信任缺失而导致的重复无效决策以及单方行为产生的恶意竞争，减少区域扶贫跨域治理制度执行中的阻碍和代价。
注释
①许源源、李小飞：《论地方政府合作扶贫的构建》，《农业考古》2008年第3期。
②O. E. Williamson， "The Institution of Governance"， American Economics Review， Vol. 88， No. 2， 1998.
③张紧跟：《当代中国地方政府间横向关系协调研究》，中国社会科学出版社，2006年，第23页。
④唐忠义、张英：《协商民主在区域一体化建设中的地位与作用——以武汉城市圈建设为例》，《湖北社会科学》2010年第8期。
⑤[美]罗伯特·阿格拉诺夫、迈克尔·麦圭尔：《协作性公共管理：地方政府新战略》，鄞益奋、李玲玲译，北京大学出版社，2007年，第74页。
⑥李志强：《龙山来凤经济协作示范区第三次联席会议在湖北来凤召开》，http：//www.iwuling.com/column/yaowenjujiao/jingji/xiezuodongtai/2012/0330/2159.html，2012年3月30日。
⑦何渊：《中国特色的区域法制协调机制研究》，上海人民出版社，2010年，第158页。
⑧刘亚平：《当代中国地方政府间竞争》，社会科学文献出版社，2007年，第255页。
⑨郭熙保、张克中：《社会资本、经济绩效与经济发展》，《经济评论》2003年第2期。