教育政策制定过程分析斩进调适的视角——以代课教师清退政策为例上纪90年代初-教育论文

至今这一政策依旧处于不断的调整中。通过对代课教师政策改革发展的梳理，有助于对政策制定过程中的关键因素进行分析。

二、教育政策制定过程中的关键因素分析

触发机制：政策制定的开始教育政策作为公共政策的一种，触发机制类别多样。格斯顿依据产生环境的不同，将公共政策的触发机制分为内部触发机制和外部触发机制。内部触发机制包括自然灾祸、经济灾难、技术突破、生态转移、社会演变等；外部触发机制包括战争行动、间接冲突、经济对抗等。这些重大事件的发生往往将“问题”转变成政策的“议程”，是政策制定的潜在动因。以代课教师政策为例，当中国逐渐解决教师的数量问题，并进一步谋求教师质量的提升时，对原先不合格者或未有职称者进行规范化，实为必然之举。从国际影响层面而言，当各国将教师专业发展视为提高教育质量的有效途径时，对教师的问责也随之增强。在此背景下，中国也希望通过提升教师队伍的质量，提高国家教育的竞争力。其次，尽管存在触发机制，但也需要配合以触发时间、范围、强度，才能启动政策制定的过程。范围指受到触发机制影响的人的数量。强度指公众感觉事件的强度。虽然办“好”的教育一直是政府的价值诉求，但0世纪80年代农村教育的现实处境使民办教师与代课教师的存在成为必需。0世纪90年代，民办教师数量有所减少，但教师的数量依然不能满足农村基础教育的需求。所以当时对所有编制外的教师进行“清退”，将直接影响到适龄儿童的受教育权。0世纪末1世纪初，民办教师逐渐退出历史舞台，国家开始实施“特岗计划”、“免费师范生”等计划，为农村师资提供来源保障。在此条件下，“清退”代课教师的时机相对成熟，政策影响的范围相对缩小。

所以代课教师政策被提上公共议程。但公众对此政策意向的怀疑，冲突，使得代课教师政策的制定走向一个调适的过程。 ‘政府官员政策的主要建构者西方有关政策制定的研究文献里，将政党、公民、利益集团、媒体等视为公共政策建构的来源。林德布洛姆认为只有这种多元的参与，才能通达民主的道路。但在众多的建构者中，无一例外地认为政府官员是公共议程建构过程中最明显的代理人，他们的决策受到相关团体代表的制约与促进。诚然，中国教育政策的建构人员也越来越趋于多元化，政策的制定过程中也开始关注多元的声音，如政策文献中的“征求意见书”表现中国现行的政策制定正在从一种自上而下的政府声明转向采纳百言的方式。即官方主导、建构一个政策议程，不同级别的政府会对政策做进一步地阐释。

以代课教师政策为例，20世纪90年代基本上是由官方一手包办。进入2000年以后，一方面学者的建言途径得以形成，一方面地方政府对政策的阐释能力得以增强。例如在广东，省、市、县形成了有力的解决机制，出台了《解决中小学代课教师问题工作方案》等政策，其中省级政府投入0余亿用于代课教师的培训、转岗、社保等;009年印发了《关于将解决中小学代课教师问题纳入市、县区党政领导基础教育工作责任考核内容的通知》，强化了政策实施的问责机制。由此可见，中央政府对于如何解决代课教师问题，只是提出了一个总体方向，具体如何做则完全依赖于地方政府。这与中国教育的三级管理体制相关。地方政府在教育政策制定方面是一个“缓冲地带”，即政策的形成、实施并非是一个自上而下、一以贯之的执行方式，而是经过了地方政府的再建构。3‘学者政策制定中的专业力量虽然中国相关利益集团尚不成熟，也没有形成各个利益团体的代表，各类人士所持的资源也不尽相同，但他们还是在不同程度上对政策的制定产生影响。其中，学者作为专业力量，对教育政策的制定提出的专业意见，有可能促进政策的制定的良性发展。在代课教师政策的制定过程中，各学者的观点表现出一定的一致性。首先，肯定了代课教师的历史贡献，强调公平、公正地对待代课教师。在学者的阐述中，认可代课教师的“教师”身份，并提议将其纳入到师资管理范围。其次，认为清退代课教师不宜“一刀切”，对不同类型的农村代课教师采取不同的分流策略。建议建立代课教师的社会保障机制，有的从建立教育仲裁制度出发，有的从财政经费保障制度出发，还有的从劳动法出发，建议完善代课教师的医疗保险、养老保险、劳动补偿等。此外，010年“两会”期间由多名工会界别的政协委员联名向全国政协十一届三次会议提交的《关于公正合理解决代课教师问题的提案》中，认为“财政部门应加大对农村义务教育的资金投入“国家逐步取消城乡分割的教育投入机制，真正落实教育经费的投入分配向西部地区倾斜。”同时建议“西部偏远地区的代课教师在考试、招录、培训、聘用、退养等方面执行特殊政策，尽量实现教师本土化”。
上述学者的政策建议与政府的政策声明有所冲突。当政府的政策声明提出“代课人员”的称谓时，学者坚持其属于“教师”；当政府发言人提出“全面清退”时，学者则从理性视角提出分层、分类地解决代课教师问题。这种差异性为构建对话提供了基础，也为政策的渐进调适提供了可能。西方政策文献里将技术变革、专业知识看作社会的变量，从而推进政策议程的进行。
但在中国教育政策领域，教育内部生长出来的专业知识对教育政策的制定起着不可忽视的引导作用。学者的政策理念不可能直接作用于教育的变革，必须通过政府机构，从而间接影响政策的指定。这就形成了专业咨政的局面。‘社会舆论：政策价值的影响者政策制定过程中不可避免要回答两个问题：价值与资源。格斯顿曾据此将其分为象征性问题与实质性问题。其中象征性的政策多表现为公告或意向声明，而一旦问题成为实质性的，政策制定者则迫切要满足竞争的利益和目标，其中不可避免涉及到政府资源的分配。政策的象征性、实质性会随着事件的轻重缓急表现在政策制定的不同阶段，也有可能同时出现。如1998年的政策文献中界定了县级或以上教育行政部门的教师聘用权，其中未涉及教育投入的重新分配。
但在价值层面已表现出去代课教师合法化地位的倾向。这反映了世纪末代课教师问题已拟上议程，但限于资源约束，政策更多地体现了价值层面的追求。随着00、003年两个政策文献对农村教育投入的重新界定，资源开始重新分配。但具体到公众层面，其更加关心的是政策的价值诉求。面对代课教师清退政策，各类媒体倾向于将代课教师作为社会的弱势群体给予同情与支持。在对待政府的清退政策时，社会舆论主要从代课教师为农村教育所做的历史贡献出发，拷问何为“尊师重教”、何为“社会良知”，这些可视为对代课教师政策伦理的追问。教育政策伦理是人们对特定历史时期教育政策的伦理评断与道德追问，是对教育政策“正当的”或“合道德的”追问，而非对政策有效性的拷问。与西方不同的是，在影响教育政策制定方面，中国不存在强有力的办学团体、宗教团体等相关利益群体。但中国的社会舆论正逐渐成熟，并形成一股合力，对教育政策的价值进行拷问。
这也促成了教育政策在价值层面的不断调适。三、在过程中促进教育政策的渐进发展 1.资源是教育政策制定过程中的关键要素马克耐尔朋也认为影响政策的关键要素是制度、利益与理念。即使持“过程理性”的学者也只是将资源看做影响政策制定的若干因素之。但在中国，资源的分配在教育政策制定中扮演着举足轻重的角色。只有明确了资源投入的份额、比例，才有可能真正产生问责，并以此监督政策的实施。重庆、广州之所以能成功解决代课教师问题即在于市财政、省财政的大量投入。而甘肃省虽然也试图通过招考使得一部分教师“代转公”，但因资源的限制，难以实施。这直接导致了清退中的两难问题：贫困地区皆因财政、缺编等因素才聘请代课教师，自然无力拿出资金解决代课教师的补偿。因此，要有效地解决代课教师问题，必须给予农村地区财政倾斜。这也进一步说明了在存有地区差异的中国，其制定教育政策的过程，必须考虑资源的多样化分配，而非仅仅是责任的调整，这样才能有效推动政策的实施。教育政策应建立在“合情"、“合理”的基础之上林德布洛姆认为，直接决策者是权力运用中的主要角色，但受制于其他力量。通过上述分析不难发现，政府官员、专家学者、社会舆论等在不同程度上都会对政策制定产生影响。其中，专家学者熟悉教育领域的理论、实践，持有专业的意见，他们从理性层面对政策制定提出了诸多意见，并有可能进入政府机构，对政策制定产生间接影响。此外，通过代课教师“清退”政策分析，不难发现中国的公众舆论在政策制定中也发挥了较大作用。这也是渐进决策中所强调的政策的制定必须“合情境性”，即政策必须关注事实、价值，政府在遭遇政策的伦理危机时有所作为，使得政策的理念或图像不仅与核心的政治价值观相连，并与实证资料与情感诉求相结合。教育政策制定过程中给予能动者更大空间在政策制定过程中，林德布洛姆强调个体的能教育政策制定过程分析斩进调适的视角一以代课教师清退政策为例动性。何为能动者和能动性？能动者是指个体基于自身能量，在已有结构内做出独立、自由的选择。也就是说能动者不以结构的约束为行动的终点，而是基于个人的能力，“建构和再建构自己的世界”由代课教师政策分析可以看出，中国教育领域正在形成多种类型的能动者。一些政府官员不再是充当结构或规则的“守门人”，而是积极参与到政策的建构过程中。
社会舆论与专家学者均为代课教师政策提供了建议。但因公共参与机制相对缺乏和资源限制等因素，各类能动者的能动作用还没有得以充分发挥。例如教育专家的建言、政协委员的提案只有在“两会”期间才能被正式聆听。此外，各类能动者之间尚未出现多元对话。鉴于教育政策是结构与能动者相互作用的产物，㈣应创建多条途径，如建立专业咨询委员会、特别行动小组、开展问卷调查、学术研究等研讨、制定教育政策，并在对话、协商中不断完善教育政策。