地方政府的土地寻租：一个理论分析框架——学术论坛

 国家审计署2010年第6号公告指出，通过对40个市地州、56个县区市土地征收出让情况审计，结果表明：有11个市以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等方式，变相减免土地出让收入19.61亿元；有3个市以低于基准地价70%的价格，出让土地177宗0.8万亩；有3个市的规划等部门批准提高0.18万亩土地的容积率，应征未征土地出让收入10.57亿元。审计结果反映了地方政府在土地市场管理中的突出问题，透视了我国土地市场的制度弊端。关于土地出让的方式、价格、容积率以及协议出让经营性土地使用权等问题，我国的法律法规从2002年便作出非常严格的规定。为什么一些地方政府不顾国家的法律法规，作出了如此严重的违法违规行为呢？这里涉及到地方政府的土地寻租问题。
二、土地寻租：理论分析框架
寻租是指以权力为筹码，追求非生产性经济利益的活动。土地寻租是指土地管理者运用自身所握有的权力，把权力商品化，或以权力为资本参与商品交换和市场竞争，谋取金钱或自身利益。
（一）土地寻租的成本与收益分析
土地寻租成本包括直接成本和间接成本。直接成本是指地方政府直接进行土地寻租活动所付出的代价。例如，地方政府利用土地审批、土地出让、规划报批、施工许可等审核权力，在制度的“弹性空间”或“公共权力”下产生的“搭便车”行为。或采取欺上瞒下的方式进行越权审批的行为。间接成本是指地方政府从事土地寻租活动所造成的心理负担和良心谴责，包括因土地寻租活动产生的违法行为所带来的受惩罚成本，以及为了掩饰违法行为产生的博弈成本。
在我国，土地寻租发生的几率很高，是由于地方政府从事土地寻租获得的收益远远大于其寻租成本，相反地，社会公众进行反土地寻租活动所付出的成本则远远大于其获得的收益。最高人民检察院指出，2007年～2008年两年间，全国检察机关共查办城镇建设领域商业贿赂犯罪案件9374件10043人。其中，发生在城镇基础设施建设、房地产开发、土地出让等领域共有7990件，占城镇建设领域商业贿赂犯罪案件总数的85.24%。
（二）土地寻租的风险分析
地方政府以“裁判员”和“运动员”的双重身份介入土地市场，在土地资源配置和土地收益分配问题上，有着强烈地追求经济利益的倾向。这种“双重身份”难免在工作中会出现“越位”、“错位”和“缺位”现象，产生土地寻租行为。但是，土地寻租也不可避免地存在一些风险因素。
首先，土地寻租存在一定的经济风险。例如，由于土地管理制度或有关政策的改变，可能会导致寻租的直接成本或间接成本的增加，收益下降，使土地寻租产生一定的经济风险。
其次，土地寻租存在一定的政治风险。由于地方政府对土地的“裁量权”很大。导致在土地征用、土地出让、土地审批、土地监察等环节上的寻租活动时有发生。据国土资源部有关数据显示：2010年我国发现违法用地案件有5.3万件。涉及土地面积41.08万亩，其中，立案查处的违法用地案件为2.8万件。违法案件与地方政府的土地寻租有关，违法违规用地问题十分突出。
最后，土地寻租存在一定的法律风险。1997年3月修改通过的《中华人民共和国刑法》，增设了破坏耕地罪、非法批地罪、非法转让土地罪等司法解释。土地寻租的法律风险也不断加大。如果涉及到违法行为，必将受到非常严厉的法律制裁。
（三）土地寻租的决策分析
由于地方政府垄断土地出让经营权。抑制土地市场竞争，降低了土地资源配置的效率，扭曲了土地收益分配的机制。导致政府失灵。随着我国工业化、城市化的发展，建设用地的价格不断攀升，现行的土地管理制度存在的“真空”地带，为地方政府的土地寻租提供了机会。
假设地方政府是理性的经济人，以追求自我效用最大化为目标，利益顺序为个人利益、地方利益、国家利益，那么，土地寻租必然会诉求一种“低成本、高收益”的活动方式。在进行土地寻租活动之前，地方政府必然会进行寻租的成本与收益分析。收益大于成本时，土地寻租的激励随着边际收益率的增大而增加；反之，收益小于成本时，就会减少土地寻租行为发生的概率，抑制土地寻租。
公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成：一个是经济市场，另一个是政治市场，因此，土地寻租决策既包括经济决策，也包括政治决策。由于人具有自利性。导致政府官员在土地寻租过程中，必须考虑寻租活动的经济风险、政治风险等因素。他们进行寻租决策时，根据自己的风险偏好，结合土地寻租的成本与收益关系，进行综合的决策分析，如图1所示。
根据以上理论分析框架，地方政府在进行土地寻租决策时，会综合考虑寻租机会的多少、寻租动机的强弱、寻租风险的大小、政治约束力大小、制度约束力大小等关联因素，最后进行寻租决策，从而实现土地寻租活动。也就是说，地方政府在进行土地寻租决策时，会结合多种因素进行综合分析。当寻租风险过大时，为了保持既得利益。直接放弃土地寻租活动；当寻租风险适度时，则选择土地寻租活动。