土地寻租：表现与治理——学术论坛

 根据寻租动机的不同，可将寻租行为划分为无意创租、被动创租和主动创租三种表现形式。在这个意义上引申，地方政府在土地管理中的寻租行为可以划分为无意土地创租、被动土地创租、主动土地创租等三种表现形式。
（一）无意土地创租及其治理
地方政府无意土地创租是指由于信息不完全，或者地方官员自身知识和能力等限制，在制订或执行土地政策时。预先没有预料到会出现的结果，给某些利益集团或个人带来了获利机会。地方政府无意土地创租有两个特征：一是地方政府在制订或执行土地政策之前，没有预料到政策的干预会引发土地寻租活动；二是利益集团没有主动影响地方政府对土地政策的制订与执行。而是利用已经出台的土地政策，为自身谋求利益。
例如，在征地问题上，政府在最初制订政策时，由于土地市场发育并不理想，没有预料到能产生土地寻租。然而，在征地制度建立以后，随着土地市场的发展和壮大，地方政府发现土地征用与土地出让两个市场的“价格差”能产生巨大的“经济租金”，这种“租金”具有“成本低、收益高、风险小”的特点，使地方政府产生了土地寻租动机，客观上也存在寻租机会。经过寻租决策后，产生土地寻租行为。在我国，征地不是采用市场交易方式，而是采用强制方式。导致地方政府在征地过程中不可避免地存在逐利冲动。从理论上说，强制力越大，地方政府转移成本的能力越高，租金越高，因此，征地行为必然能产生巨大的租金，产生无意土地创租。
邓小平曾指出，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。无意土地创租是指地方政府为解决“市场失灵”，对市场干预时产生的租金。作为干预土地市场的一种副产品，地方政府的主观愿望是良好的。是“好心办了坏事”，是一种主观与客观相脱离的表现。
治理无意土地创租的对策必须从源头人手，强化土地制度建设。在制订土地政策之前，必须进行充分的论证和听证，广泛征集社会各界的意见，先试点后实施。在政策的执行过程中，发现问题，需要调查研究，采取适当的控制措施。
治理无意土地创租。还要进一步规范土地审批制度。合理分配地方政府的行政权力。土地行政审批制度改革。实际上就是地方政府管理权和责任权的重新配置。从政府、市场和社会的关系来看，地方政府应该仅对“公共利益”事项审批；从地方政府内部运作机制来看，各级地方政府之间的权力和责任，都直接关系到土地寻租活动。如果土地政策在实践中能得到不断完善。地方政府的权力和责任相互匹配，就会从制度上大大降低无意土地创租的机会，有效地抑制地方政府无意土地创租行为。
（二）被动土地创租及其治理
被动土地创租是指个人或强势利益集团利用权势，影响政策制定者制订有利于自己的土地市场政策，从中获利。被动土地创租是事前寻租。是地方政府公共权力的“货币化”或“资本化”，并成为利益集团的谋利工具。在实践中，政府出台某项政策制度，其出发点总是为了规范土地市场的发展。但是，任何制度的产生必有其背景，或者倾向于大众，或者倾向于某些利益集团。例如，2010年5月13日，国务院颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励和引导民间资本进入公用事业领域，对地方政府的融资和经济发展起到积极的作用，但是，也被动地提供了寻租机会。在制度的安排下，土地划拨权、自主权和决策权更大程度上从中央政府转移给地方政府。由于受到制度的约束。与主动土地创租相比，寻租成本上升，收益下降。在地方政府与利益集团之间的利益博弈过程中。尽管收益下降，只要有利可图，风险可控，仍然会刺激寻租动机，产生被动土地创租。
治理被动土地创租要建立行政公开制度，公开办事规则、办事程序和办事结果。公开政府财政预算与实际开支；要提高土地寻租的私人成本。从重惩处非法创租活动。从严处罚土地行贿和受贿案件，严惩各种土地腐败现象；要适度引入竞争机制，改变地方政府对土地垄断经营局面，逐步减少地方政府对土地市场的干预。此外，还必须加快地方政府决策法制化步伐，建立有效的事前监督和事后惩罚机制，防止公共权力的“非公共”运用。
（三）主动土地创租及其治理
主动土地创租是指地方政府官员利用公共权力。主动为自己谋求经济利益的行为。地方政府机构和官员作为特殊的利益集团，在土地管理过程中进行主动土地创租活动。实质上就是公共权力“商品化”，是“权力寻租”。主动土地创租一般表现为领导者滥用权力，与政府倡导的“公共利益”与“公共权力”行为背道而驰。因此，主动土地创租的成本非常低，收益非常高，但政治风险也非常大。
例如，地方政府掌握了基础设施、工业、房地产等项目的土地审批权，具有主动土地创租的机会。在层级制行政体系中，地方政府“一把手”和分管土地的行政领导权力很大，他们直接招商引资，很容易产生“权力寻租”。同样，如果分管土地部门的副市长、市长或书记绕过国土资源局长直接批地。或利用行政权力对土地市场进行干预，则很容易产生主动土地创租。在我国，由于土地供应存在“双轨制”，要求对经营性用地采取“招拍挂”方式出让土地使用权，但是，土地资源配置的非市场程度依然很高，在公开市场通过“招拍挂”获取土地仅占15%-20%。据有关调查表明，土地拍卖、招标、协议出让的价格比为1：0.61：0.14，协议出让土地的差价无疑能产生巨额租金阴，导致主动土地创租现象客观存在。
近年来。我国20多个省市的地方政府利用建设用地增减挂钩、农村宅基地复垦等“搭便车”行为，拆村并居，开展了一场“农民被上楼”的“圈地运动”。一些地方政府违背中央18号文件中提出“城乡建设用地增减挂钩”的本意，违背中央“加强乡镇和村庄的规划建设”的初衷。擅自扩大增减挂钩试点，把建设指标置换到城市，以地生财，就是主动土地创租的一种表现。
治理地方政府的主动土地创租。要严格划定“公共利益”的边界，加大土地管理的寻租成本；要从根本上改变地方政府借“公共利益”之名，行土地寻租之实，强化地方政府官员的政治意识、法律意识以及服务意识，加大土地违法违规的查处力度。
治理地方政府的主动土地创租，必须增加土地市场交易的透明度，合理分配主要领导和土地管理部门审批权限，引入各种社会力量加以监督和约束，以增加土地市场交易公平性和透明度。例如，在土地出让过程中，严格执行“招拍挂”制度，向社会公开出让信息、出让程序、出让结果，使土地出让过程中的“经济租金”合理下降，才能有效防范和遏制地方政府的主动土地创租活动。
四、结论与政策建议
（一）研究结论
1.地方政府的土地寻租产生的根源在于制度本身，只要土地制度上存在“经济租金”，就会有土地寻租的可能。完善土地法律法规，加强制度建设，是治理地方政府土地寻租的关键。
2.地方政府的土地寻租是寻租动机和寻租机会共同作用的结果。只要地方政府能利用其行政权力配置土地资源，就会存在土地寻租的空间。土地寻租受到寻租的成本与收益、寻租的经济风险、政治风险等多重因素的影响。
3.地方政府的土地寻租是一种“搭便车”行为，是一种非生产性活动，只产生经济利润，不产生社会财富。土地寻租对土地资源的合理利用造成了严重的影响。
4.地方政府的土地寻租导致“政府失灵”。降低了土地资源配置效率，造成了土地资源浪费，为土地腐败提供了空间和机会。直接损害国家利益和地方政府的公信度。
（二）政策建议
1.治理土地寻租必须从寻租动机、寻租机会、寻租成本、寻租风险等方面共同人手，对土地征用、土地审批、土地出让、土地督察等行政环节进行制度再安排，引入必要的监督和制衡机制。
2.地方政府的土地寻租与公共权力密切相关。要遏制地方政府的土地寻租行为，必须强化“小政府大社会”意识，进一步明确划分省、市、县等各级地方政府的土地“裁量权”，强化对各级地方政府“公共权力”的监督和管理。