政策网络视域下的异地高考困境分析——学术论坛

 高等教育政策关于教育公平的价值目标主要在两个层次实现：第一层次是受教育权利和机会的公平；第二层次是教育资源分配和提供教育服务的公平。异地高考正是要在这两个层面解决教育公平问题。由于我国目前流动人口数以亿计，因此，这样一个涉及人数众多、涉面甚广、影响深远的政策出台，实际上就是高等教育利益的重大调整和重新分配，其难度可想而知。
面对错综复杂的利益纠结，异地高考政策在制定和实施过程中，涉及多层次利益主体，其形成的政策网络主体包括：（1）政策社群。中央政府及其从属的教育部、发改委、公安部及财政部。政策社群从全局利益出发，基于社会公平理念，为国家长久稳定发展考虑，是异地高考政策的积极倡导者，也是政策系统中的权威主体。（2）专业网络。专业学者、教育学家，他们依据自己掌握的专业技能，结合异地高考政策制定的环境、所面临的问题等，提出专业建议，从而使政府部门的决策更具科学性、可行性。（3）府际网络。各地方政府，在异地高考政策中担任双重角色，既是异地高考政策的制定者，也是执行者。（4）生产者网络。主要是指流入地学校，他们作为非户籍考生就读的场所，是直接产出者。（5）议题网络。包括户籍与非户籍考生家长、高校等，他们所占有的社会资源、利益诉求都不同。运用政策网络理论对各行动主体及其之间关系结构进行分析。异地高考政策面临的困境主要有四个方面。
（一）政策社群与府际网络权责分配不当
在我国政治体制中，地方政府从属于中央政府，是政策网络理论中的“次级政府”。伴随着我国社会的转型，中央政府逐渐向地方政府放权，但在教育问题上，中央与地方权责分配却不适当。（1）在中央与地方政府权力分配方面：中央政府及教育部表示异地高考有准入门槛，且应从家长、学生、所在城市三个维度出发，并只对政策出台时间作了原则性限定，继而将决策权授予地方政府，要求其因地制宜，根据地方实际情况、城市产业结构和资源承载能力制定相应异地高考政策。如此做法的确更具针对性，但对于京沪粤这种外来人口众多，教育资源又非常丰富的地区来说，既要促进教育公平，又不能损害本地考生的利益，难免会为保护既得利益而设置苛刻的准入条件，从而将普通进城务工人员的随迁子女挡在门外。（2）在中央与地方政府责任分配方面：异地高考政策出炉，必定会给流入地中小学带来巨大压力。作为生产者网络行动主体的流入地学校将要面临接收更多非户籍考生，承受随之带来的教学设备及师资力量不足的巨大压力。而我国实行“国家办学，分级管理”的义务教育财政体制，中央掌握国家大量财力，但将教育投入主要用于高等教育，地方政府财力薄弱却承担着义务教育的主要责任。以广东省为例，据统计，2011年在广东就读的外省户籍随迁子女达到171万人，2012年超过188万。如若开放异地高考，广东需要平均每年解决20万新生入学场地，按照每所高中30亩最低标准计算，需新建200所高中，共计需要6000亩土地，而地方财政根本元法支持如此庞大的支出。
（二）府际网络行动主体的地方保护主义
从“经济人”角度来讲，地方政府作为官僚机构，必然以实现自己的利益为目标。因此会充分动用自己的政治资本，强化资源配置本地化。地方政府对本区域内利益的保护，投射在异地高考政策中即表现为：在异地高考政策准入门槛的设置上，无论是高或是低，其目的都是充分保护本地区利益。本文分别选取限制条件最严格的三个省市和其他几个省市进行了对比，其准入条件具体如表1所示。
从以上列表可以看出，江西省只要求非户籍考生具有高中阶段一年以上学习经历，河北只要求非户籍考生取得两年学习经历，安徽、山东、福建仅要求非户籍考生具有当地三年连续学习经历和完整学籍，重庆则要求非户籍考生具有高中阶段完整学籍，其父母具合法稳定职业、住所。而京沪粤不仅对考生学籍及高中阶段学习经历作出限制，也对考生家长作出严格要求：北京要求家长具有居住证、合法稳定职业、住所，3年以上连续社保；上海要求居住证达到一定积分才可在沪高考；广东则要求通过积分入户广东的异地务工人员、高技能人才子女才可不受限制在当地参加高考。其中，京沪粤作为人口流人大省，经济发达，高等教育资源丰富，门槛设置极高。山东作为人口大省，高考竞争十分激烈，开放异地高考冲击小。故门槛设置较低，而江西、安徽、河北、福建、重庆也设置低门槛，多出于本地生源不足的考虑（江西、安徽均为人口流出大省），北京开放异地考生高职录取也是出于本地高职生源不足的情况。
通过以上分析可知，各省市出台的异地高考政策均是为了维护或扩大本地利益，保护本地考生利益或是为了解决本地生源不足的问题。而造成府际网络行动主体地方保护主义的原因在于我国高等教育资源分布不均衡。2011年不同地区高等教育资源的空间分布差异，以北京、上海、山东、河南为例，如表2所示。
（三）政策网络主体间互动不足
政策网络理论认为，公共政策的本质即为公共和私人行动者互动的结果。政策网络开放性程度越高，互动越频繁，越有利于政策的制定执行。而异地高考政策制定过程中各行动主体互动交流却差强人意。其中中央政府和地方政府作为拥有资源最丰富的网络主体，二者互动较为频繁，教育部针对异地高考问题经常与地方政府展开讨论研究。专业网络中各专家基于教育公平立场积极推行异地高考政策，并为政府决策谏言。例如北大法学院教授张千帆联合29名学者向教育部递交了《进城务工人员随迁子女在就读地参加升学考试的建议方案》，为政府决策提供参考性建议。相较于政策社群、府际网络和专业网络之间，其他网络主体互动远远不足。其中，专业网络与议题网络行动主体间互动不足表现在：议题网络中非户籍考生家长因资源不足，缺乏专业知识，就应向专家学者寻求帮助，但二者之间因为沟通渠道、媒介有限而缺乏交流；政策社群与府际网络在政策制定过程中，除向专业网络咨询意见外，形成一个封闭的网络。只有云南省、湖南省、安徽省政府向社会征集意见，其他省市并未向政策对象征求意见，为政策制定及日后推行造成阻碍；而非户籍考生就读的流入地学校作为生产者网络行动主体，自始至终都未参与到政策网络之中。完全没有与其他网络主体进行交流互动。一个政策的形成，必是利益相关者多频次的沟通协调的结果。而异地高考政策各利益相关者明显缺乏交流沟通，不利于异地高考政策的科学制定和顺利执行。
（四）议题网络行动主体话语权较弱
议题网络成员复杂，结构松散，其中非户籍考生及各高校话语权相对较弱。在议题网络中，户籍考生与非户籍考生均有发言权。但因为我国长久以来的城乡二元制度。导致在资源分配方面存在巨大的不公。无论是在教育还是其他公共设施的投入上，城市资源远优于农村。所以户籍考生家长无论是在社会资本还是文化资本上都占主导优势，他们可以充分利用自己的社会人脉和资源来影响政府对政策的制定，以满足自己的政策偏好，实现其子女在高考竞争中不受外来考生冲击，享受优质高等教育资源的诉求。而非户籍考生家长资源相对匮乏，尤其是农民工群体，在异地高考政策制定过程中社会资源最少，话语权最弱，他们只能向教育部致联名信。或是通过微博等途径制造舆论声势。造成这一切的根本原因依然是我国现行的户籍制度，不仅造成城乡壁垒，也造成户籍制度所附带的其他利益。如教育、养老、医疗、失业等各类社会保障分配的不均衡。间接导致异地高考政策制定时，既得利益与增长利益的互动博弈过程中非户籍考生话语权缺失，沦为网络边缘主体。高校话语权弱表现在招生指标分配时的不自主。虽然高校大都由中央财政支持。但在土地划拨与管理方面仍需依赖地方政府，在招生录取时话语权自然相对减弱，不得不强化本地生源录取。例如2012年，北京大学在海南录取25人，在京录取366人（均不含北大医学部），是海南招生总数的14.64倍。复旦大学在海南招生17人，在沪招生796人。是海南招生总数的46.8倍。如此巨大的地域性差异，很大程度上是由于高校不得不受地方政府支配，而导致在分配招生指标时话语权弱，不能自主。使外地优质考生无法进入。这不仅不利于高校长远发展。也阻断非户籍考生向上流动的途径，可能会造成城市新的贫困阶级并将代际传承，为社会稳定埋下隐患