乡村多民族互嵌式社区协同治理的研究

多民族互嵌式社区的建立有助于加强民族团结、铸牢中华民族共同体意识，同时也是全国各族人民共享改革和发展成果的重要形式。因此，以“如何建构乡村多民族互嵌式社区协同治理机制”问题为引导，对现阶段完善乡村多民族互嵌式社区协同治理制度面临的教育问题、各主体协同治理合力不足、智能化程度低的困境展开探索性研究，并针对形成困境的原因提出可行措施，以期促进乡村多民族互嵌式社区制度的发展和完善。

一、问题的提出

随着城市化进程的加快和人口自由流动的日益频繁，各民族之间的政治、经济、社会、文化等方面的交往和交流成为常态，逐渐形成了新的民族关系格局。中央高度重视各民族之间的和谐共处，2014年习近平总书记在中央民族工作会议上首次提出了一种新型社区类型——多民族互嵌式社区。多民族互嵌式社区即与平行社会相对立，以民族结构相连和民族关系交融为基本特征，是各民族群众通过频繁而有序的交往交流交融，形成一个结构相连、利益相关、情感相通的共同体社会形态。多民族互嵌式社区是中国社区的重要类型之一，既是城市化背景下各民族人民群众交往交流交融的结果，也是推进中国社区治理现代化、实现中华民族伟大复兴的基本单位。受中央政策号召，各州市政府牵头在各民族杂居自然村构建大量多民族互嵌式社区。我国人多地广、社会情况复杂，各民族群众分布以汉族为主体，各少数民族大杂居、小聚居，相互交错居住，乡村多民族互嵌式社区的形成大大丰富了我国基层社区的多样性。但另一方面，乡村多民族互嵌式社区作为互嵌式民族关系调适的重要场域，不同于传统社区，多民族互嵌式社区具有社区主体的多民族性、社区文化的多元性、情感交融的持久性等独特特征。乡村多民族互嵌式社区的治理在实际过程中既表现出社区的共性，又体现出民族互嵌的特性，这些特殊性对该类社区的治理提出了更高的要求。

二、乡村多民族互嵌式社区协同治理面临的困境

步入中国特色社会主义新时代，乡村多民族互嵌式社区的发展面临着众多难题。从总体上观察，乡村多民族互嵌式社区长期存在着中小学民族团结的课程偏少、社区各协同治理主体之间合力不足、社区工作人员法治思维尚弱的问题。

（一）社区内中小学民族团结课程偏少

乡村多民族互嵌式社区与传统社区最大的区别在于社区主体，在这种社区居民民族异质性较强的情况下，由于居民民族身份的不同，语言、宗教、文化等方面的差异影响到居民的社会互动，使得多民族社区出现社会分割的局面，社会结构上的断裂与构建嵌入型社会结构的目标是完全相反的。因此积极推动民族融合，打破民族社会界限，是乡村多民族互嵌式社区协同治理的题中应有之义。

青少年时期是人生观、价值观、民族观形成的重要时期，在这一时期对各民族的中小学生灌输必要的民族知识，有利于铸牢中华民族共同体意识，提高民族团结、促进民族互嵌工作效率也能实现“事半功倍”。但乡村多民族互嵌式社区内中小学对民族团结教育的重视不足，关于民族团结系统性的教育课程实施情况欠佳。第一，乡村多民族互嵌式社区内中小学不够重视，并没有按照国家规定开足开齐民族团结教育课程。即使开设中学民族团结教育课程也未能成为一门独立课程，不能为青少年提供系统性的民族团结教育，民族团结教育沦为形式主义；第二，民族团结教育以板报、班会的形式糊弄，形式单一、落后，没有形成一套系统有效的教育模式。民族团结教育是深深影响着乡村社区民族互嵌的深度和广度。因此，社区亟待增加多民族互嵌式社区内的中小学学生民族团结课程的系统学习，从根源上彻底消除不同民族之间隔阂，走好民族思想、文化交流的“第一步”。

（二）社区各治理主体合力不足

1.基层政府与其他治理主体权责边界模糊

基层政府及其派出机关（街道办事处）作为乡村多民族互嵌式社区协同治理体制重要治理主体之一发挥着重要作用。理论上，政府发挥着宏观调控的作用，弥补市场调控固有的弊端；在实际生活中，在乡村多民族互嵌式社区建设初期，为激励各治理主体积极参与社区建设，政府发挥着重要的引领作用。然而，一方面，社区居民特别是少数民族群众习惯接受政府的领导，以政府为主体自上而下的组织动员替代社区居民自下而上的自主参与，加剧了政府权力在管理社区公共事务层面的膨胀；另一方面由于乡村多民族互嵌式社区居民结构的特殊性，该类社区需要更多的自治权力，但基层政府与社区自治组织之间权责不清使得居民自治出现零碎化和无序化问题。

基层政府权责边界不清晰进一步导致了在乡村多民族互嵌式社区的管理过程中，基层政府尤其是街道办事处超越其本来的职能与权限或未能履行自己应尽的职责。例如，多民族互嵌式社区内为增强各民族之间的文化互嵌需要经常组织富含少数民族特色的文体活动、科普宣传活动，在实际生活中这类活动很多由社区所属街道办事处包揽，街道办事处本身人手紧缺却承担着派出单位交办的大量行政事务，再加上需要不定期举办这类活动，大大增加了其工作量。

2.各民族居民联系不紧密，少数民族居民参与治理的意识尚弱

乡村多民族互嵌式社区协同治理的建设和发展所依靠的主体是多元的，既要依靠党和政府，又要借助社区内各类社会组织的力量；既要依赖汉族居民，又要依赖各少数民族居民，最终才能实现多元主体的协同治理。多民族互嵌式社区是各民族居民相互交往交流基础的平台，但也是最容易滋生社会矛盾的场所。乡村地区的经济、政治、文化、教育水平等发展相对缓慢，因而多民族互嵌式社区除一些文体活动能自发组织起来，其他的与自身利益无直接关联的活动都难以调动各民族居民的积极性。同时，对于少数民族群体而言，血缘、族缘等因素在人际交往中发挥着更为重要的基石作用，所以社区内的少数民族居民更愿意同文化、信仰、习俗相似的同民族或其他民族居民交往交流。长此以往，乡村多民族互嵌式社区内部各民族居民会形成相对封闭的圈层，不利于社区公共事务的管理，也难以发挥不同民族的居民在多民族互嵌式社区协同治理体制中的主体作用。

3.乡村多民族互嵌式社区内社会组织功能发挥不充分

基层政府大包大揽，乡村地区多民族互嵌式社区内的社会组织缺乏“锻炼”，过分依赖政府治理。多民族互嵌式社区居民构成相对复杂，应充分发挥社会组织的功能以维护各民族居民的特殊利益。但实际生活中，社会组织对有关民族的问题敬而远之，民族问题属于政治问题归政府管的观念深入人心，社会组织不愿介入这种“麻烦”之中，宁可不做也不要做错，借此规避责任。同时，尽管现代社区的管理强调“去行政化”，但乡村多民族互嵌式社区尤其是边疆地区的乡村多民族互嵌式社区的矛盾，处理不好会影响民族团结与国家安定，所以乡村多民族互嵌式社区的管理带有强烈的行政性，基层政府与社会组织权责不分，部分工作流于形式。

（三）社区工作人员法治思维薄弱

社区作为现代社会结构的基本单位，社区的法治建设关系法治社会的建立健全，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用。尽管基层政府提倡要用法律思维来理解和解决社区治理问题，但乡村多民族互嵌式社区协同治理制度化进程仍然缓慢、法治化治理成效欠佳。乡村多民族互嵌式社区的性质特殊，但是社区工作人员在处理不同民族居民之间的矛盾和冲突时，若是处理不好，会引起民族内部强烈反响，小问题变大问题，甚至造成矛盾升级，为“息事宁人”必然会做出折中或特别关照，既损害了法律的尊严，又违反了法律法规面前各民族居民一律平等的原则，不利于乡村多民族互嵌式社区协同治理体制的健全完善。

三、乡村多民族互嵌式社区协同治理的路径

乡村多民族互嵌式社区内部各协同治理主体要以政策为导向，同时充分发挥自身特色，通过加强社区内中小学民族团结教育、健全乡村多民族互嵌式社区协调机制、完善各项规范等措施不断健全乡村多民族互嵌式社区协同治理机制。

（一）加强社区内中小学民族团结教育工作

教育乃是关乎国本的民生大计，补齐民族区域教育短板，加快推进教育现代化，推动多民族互嵌式社区教育更加公平、更具活力、更高品质、更可持续。

第一，完善政校、社校、家校联动机制。政府教育部门应高度重视民族团结教育工作，以党建为引领，将民族团结工作纳入教育系统党建和意识形态工作责任制管理；学校与社区团结协作，增加学校和社区联合开展民族团结教育活动的频率，鼓励中小学充分利用社区资源，如民族文化广场、民族文化大礼堂等，作为民族团结教育的实践基地；加强家校合作，鼓励家长线上或线下参与民族团结教育工作，共同培养学生的民族团结意识。利用家长会、家访等见面机会，加强与家长在民族团结这方面的沟通和交流，形成家校共育的良好局面。三方形成合力，民族团结教育才能取得更好的效果，最终实现学校、家庭、社区共同育人的教育格局。

第二，乡村多民族互嵌式社区民族团结教育工作较为特殊，尤其需要加强师资队伍建设和教师培训。学校需要持续、定期开展中小学教师专项技能培训，提高社区内中小学教师开展民族团结教育课程的能力。学校应积极鼓励教师结合教学实际，创新民族团结教育方法和手段。此外，还需要在校内成立专门的教学小组对授课形式、内容、时间、地点进行讨论研究，确保民族团结教育阶段任务能够按时、按量完成。

第三，建立完整民族团结教育课程评估体系。乡村中小学均已有完整的学科评价体系，但民族团结教育在多数乡村中小学中并不是一门独立的学科，因而学校的学科评价体系并不适用于对民族团结教育课程的评估。因此，乡村多民族互嵌式社区内的中小学需要因地制宜地完善民族团结教育工作评估体系，定期对民族团结教育工作进行抽查和评估，防止民族团结教育流于形式。

（二）健全多民族互嵌式社区协调体制

健全协调机制能够理顺乡村多民族互嵌式社区协同治理多元主体之间的关系，改善协同治理方式，畅通社区内各民族居民的表达意见和诉求的渠道，改善多元治理主体之间沟通不畅等难题。

第一，合理定位政府、社会组织、各民族居民等多元主体之间角色，平衡三者之间的关系，明确各治理主体的权责范围。首先，确保基层政府在乡村多民族互嵌式社区协同治理领导核心地位。基层政府要扮演好“服务者”的角色，贯彻落实党和国家各项法律法规，保持与少数民族群众的密切联系，做好民族工作，维护民族关系；其次，理顺街道社区关系。街道办事处与多民族互嵌式社区之间存在指导与被指导关系，同时兼有监督和管理关系，梳理好街道办事处与社区两委会之间的关系，防止推诿扯皮，彼此相互抵赖，进而维护国家安定和社会稳定；最后，随着当今社会社区居民需求的多元化和利益的多样化，社区内各类社会组织在乡村多民族互嵌式社区协同治理机制中发挥了关键作用，基层政府及社区要充分鼓励其参与社区公共事务的治理。

第二，少数民族居民参与治理的程度是检验乡村多民族互嵌式社区治理能力的重要因素，因而要完善各民族居民参与机制。在社区公共事务管理过程中，少数民族居民参与热情不高、参与效果不佳的重要原因之一就是少数民族居民社区归属感弱、信任感淡薄。因而基层政府及社区工作人员需要通过各种媒介加强宣传力度、创新宣传形式动员少数民族居民参与社区公共事务治理。基层政府及社区引导各少数民族居民养成自主参与意识既能够推动乡村多民族互嵌式社区协同治理主体的多元化，也能大幅降低基层社区的治理成本，推动基层社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等制度的发展创新，提高乡村多民族互嵌式社区治理效能。具体而言，首先，要培养各民族居民参与社区治理的能力。基层政府及其派出机关几乎包揽了社区各项公共事务，各民族居民缺乏锻炼参与能力的机会和渠道。此外，各民族居民会更多关注本民族利益，而不关注社区公众事务，因而参与社区协同治理的积极性和主动性相对较低。各级政府及社区应加大宣传、教育、培训的力度以提高少数民族居民参与社区治理和创新的能力；其次，要完善少数民族居民的参与途径。疏通少数民族居民表达利益需求的渠道，引导各民族居民合法合规的参与社区治理。积极搭建各民族交往、交流、交融平台，采取“线上+线下”相结合的方式，坚持不懈加强民族政策和民族团结宣传教育。“线上”通过微信群、公众号、社区工作网站内推送民族团结进步模范事迹，凝聚榜样力量；“线下”将铸牢中华民族共同体意识与社区内各种文体活动有机结合，持续学习习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想。同时可在传统节假日及各少数民族特色节日开展系列主题活动，将宣传民族特色与强化民族团结有机结合，广泛宣传党的民族理论、政策、法规等知识。

（三）完善乡村多民族互嵌式社区管理规范，提高协同治理法治化水平

第一，要有法可依。国家应尽快出台配套的法律法规，解决乡村多民族互嵌式社区内部少数民族流动人口面临的现实问题，例如就业、宗教活动、子女教育等做出适应时代变化的法律制度安排，保障少数民族各项生存发展方面的权益。社区在制定和修改社区管理规范时应听取各民族居民的意见和建议，充分考虑少数民族居民的特殊民情，使乡村多民族互嵌式社区形成依法自治的协同治理氛围。  第二，要做到有法必依。乡村多民族互嵌式社区的居民来自不同地区、不同民族，对法律的认知程度不同，因此在进行普法宣传时，要提前了解居民的现有法律水平、法治需求、接受能力，对普法机制进行相应的调整，分批次以各民族居民易于接受的方式进行普法宣传，增强普法的实效。同时，社区工作人员要带头学习法律规章、带头敬畏法规、带头遵守规章制度、带头依法办事，以自己的模范行动，引导和带动全社会形成自觉学法、知法、懂法、尊法、守法的良好风气。 

文章来源：  《村委主任》   https://www.zzqklm.com/w/xf/32171.html