美国应急管理组织间网络研究述评

自然灾害和公共危机事件在全球范围内呈增长趋势，如何有效地预防和应对危机与灾害已经成为公共管理的重要研究课题。由于自然灾害和危机事件具有紧急性和难预测性的特点，有效的应急管理需要多个部门之间、多个组织间的合作与配合，因此组织间网络应运而生。广义上的组织间网络由两个或者两个以上的组织，以及组织间的各种关系构成[1]。在公共管理和公共政策研究领域，组织间网络通常指的是组织间的协作网络，“由多个组织共同去完成单个组织无法完成或者无法高效完成的目标”[2]。在应急管理的各个环节包括预防、准备、应对、灾后重建，组织间的信息共享、资源分配以及协调行动都非常重要。应急管理已经成为研究组织网络的一个非常重要的领域[3]。

本文对近年来，尤其是9.11恐怖事件后的美国应急管理领域的组织间网络相关研究加以梳理，重点评析社会网络分析在应急管理中的应用。本文的文献搜集和整理旨在对一些重要文献进行总结和评述，并对应急管理的组织网络研究的一些重要概念加以梳理。因此本文对相关文献有所选择，而选择的标准主要有三条：一是文章关注美国应急管理相关问题；二是文章研究应急管理中的组织间网络，也就是说组织是网络中的主体；三是文章有应用社会网络分析工具的实证研究。本文的结构如下：第一，文章对美国的应急管理系统以及应急管理组织间网络和社会网络分析加以介绍；第二，文章将着重讨论应急管理组织网络中的社会网络分析；第三，文章将分析如何评估应急管理组织网络的绩效；第四，文章将简要概述社交媒体下的公共危机信息网络相关文献；第五，文章在系统总结和评析已有文献的基础上对未来的应急管理中的社会网络分析相关研究提出科研展望。

一、应急管理中的组织间网络

在介绍美国应急管理中的组织间网络之前，文章先简要介绍组织间网络所处的美国应急管理系统，并概述应急管理领域的特殊性。这些背景知识有助于我们理解和进一步分析应急管理中组织间网络的形成与发展。

（一）美国应急管理系统概要以及应急管理领域的特殊性

9·11恐怖袭击、卡特里娜飓风等危机“聚焦事件”不仅引发美国政府一系列政策制度的变化，更是推进了美国应急管理系统逐步从传统的官僚结构向合作式的管理结构转变，并且促进了多部门化、多主体参与的应急管理网络结构的形成与发展[4][5][6]。

贯穿美国的联邦、州和地方的应急管理体系中有两个重要的系统：危机事件指挥系统（the Incident Command System）和基于应急支持功能的系统（the Emergency Support Function based System）[7]。危机事件指挥系统具有传统的官僚式结构特点，该系统由五个主要职能领域构成：指挥、运作、计划、后勤、财务与管理[8]。当有危机事件发生时，由危机事件指挥官发出统一的指令来协调相关政府部门和组织的参与。作为奠定美国应急管理组织体系的重要系统，该系统的优点是统一指挥，能够迅速地上传下达行动命令[8]；而该系统的缺点是缺少在危机事件中协调跨部门合作的灵活度，缺乏对社区资源的利用[4]。美国政府在卡特里娜飓风自然灾难中的救援迟缓，政府部门间协调失当彰显了单一的指令式协调机制的局限性[5]。

政府对9·11恐怖袭击以及卡特里娜飓风自然灾难的应对突显了加强政府间沟通与合作，以及鼓励第三部门、社区组织和企业参与应急管理的重要性[3]。联邦政府出台并且修改了一系列的法律法规，鼓励建立“全社区”参与式的应急管理模式。例如，2008年出台并于2013修订的《国家应急反应框架》（National Response Framework）不仅强调了州政府和地方政府在应急管理中的重要作用，而且明确地肯定了非营利组织和企业参与应急管理的重要性[9]。

另外，基于应急支持功能的系统将危机应对划分为十多个功能领域，例如交通、通信、后勤管理与资源协调、公共卫生与医疗服务等；并且规定了相关的主要责任机构和辅助组织；强调政府在执行相关应急功能时与政府其他部门间的紧密合作，政府与非政府组织间的协调与合作。

应急管理组织间网络的形成与发展，不仅与上述的联邦以及州相关法律法规、危机事件指挥系统以及基于应急支持功能系统密切相关；更与应急管理领域自身的特殊性有关。及时、有效的信息沟通对于组织在预防、准备、应对和灾害重建的各个应急管理环节都至关重要[10]。由于危机事件的不确定性和紧急性，应急管理组织不仅需要准确地向政府相关部门和组织、媒体、大众传递危机事件的相关信息，更需要与参与应急管理各个环节的组织及时沟通信息、整合分配资源和协调行动。而组织间网络的形成，不同于传统的官僚式组织结构，它更便于组织间的信息共享，以及充分调动和利用社区资源。

（二）应急管理中的多层级、跨部门组织间网络

应急管理中的组织间网络呈现多层级性，由跨越公私部门的多类组织构成。联邦政府在国土安全部设立了联邦应急管理署（FEMA），负责与州和地方政府应急管理部门之间的协调沟通。联邦政府的法律法规，例如《国家应急反应框架》明确界定了联邦、州和地方政府在应急管理中的权利和职责。面临重大危机事件时，州和地方政府可以向联邦政府申请援助。而《州际应急管理互助协议》（Emergency Management Assistance Compact）是州际政府间的互助协议，用以协调州政府之间在面临重大灾害时共享设备、人事、信息，以及其他重要的应急和救援资源[11]。地方政府，尤其是县级政府承担着地方重要的日常应急管理工作[12]。县级政府通常会设立应急管理办公室，以协调与其他政府部门、非营利性组织与社区和企业积极展开危机预防、准备、危机的应对和重建工作。因此，应急管理中的组织间网络既有纵向性地跨越地方、州以及联邦政府机构间的合作，又有横向性地跨越公共部门、私营部门、第三部门间的合作[13]。

另外，这些组织间网络既有自发形成的，也有由正式的应急管理法律法规界定而产生的；这些组织网络既有计划性的一面，又需要有较强的适应性，以面对危机事件做出有效的调整。虽然应急管理组织可以通过危机预防和准备来建立系统的制度性安排[14]，然而危机的复杂性和随机性往往要求组织间的网络能够做出及时的结构调整，以适应不同的应急需求。

（三）社会网络分析概要

社会网络分析指的是用来分析关系的形成过程、关系的网络结构特点，以及关系带来的结果的一系列工具和方法[15]。近十年来，社会网络分析在美国的公共管理领域得到广泛应用，在应急管理领域更是得到了许多学者的关注[16]。社会网络分析的几大特点将其区别于传统的统计分析。首先，社会网络分析关注的是主体间的关系，而非传统统计意义上的主体的属性。这个关系可以以多种形式存在，既可以是共同的特性（如同属于公共部门），也可以是社会关系（合作或者竞争关系），还可以是动态的资源与信息的共享，或者合作行动的交互关系[1]。收集主体间的关系数据需要对网络的边界做出考量，而且不管是用问卷，或者是文本分析，乃至访谈，鉴于关系数据的特性，都比较耗时耗力，需要精心的科研设计。其次，网络分析不局限于二者间的关系，还可以应用于分析三者间关系，小组内的不同组织的关系，乃至整个网络的关系特点。最后，网络分析采用图形可视化组织间的复杂关系，既可以描述组织在网络中的位置与地位，并且进一步分析组织间关系特点，以及这些关系所呈现的复杂结构特征。比如，网络中是否存在有紧密关系的小团体，网络中是否有重要的核心组织，网络结构是否集中，网络关系是否密集等[1][17]。网络分析既可以用图形来展示这些分析结果，又有一套具体的衡量指标来定量和具体化这些关系特点以及结构特征。接下来本文将对社会关系网络分析在应急管理中应用的相关文献进行梳理。表1总结了在应急管理领域的常用网络分析指标，既有在单个主体层面的，也有小组层面的，以及整体网络层面的指标。

二、应急管理组织网络的社会网络分析

现有的应急管理组织网络文献主要集中在分析应急管理中的参与者以及关键性的应急管理组织，描述组织间的关系以及网络的结构特征。这些网络分析多为描述性，并附有可视化的网络图。有较少部分文献对应急管理组织间网络的绩效进行评估并探讨组织间网络对应急管理的意义以及作用。还有一小部分文献对不同的应急管理组织间的网络进行了对比，这类文献多采用了复杂的网络分析，关注网络整体的统计特征以及相互间的关系。

（一）应急管理组织网络的主体

许多学者对9·11恐怖袭击事件以及卡特里娜飓风中的应急管理组织间网络的主体进行了详细的分析。例如Kapucu[18]通过对新闻报道、美国联邦应急管理署以及卫生与公共服务部门的危机情况报告的文本梳理和分析，并结合了对参与恐怖袭击救援的公共和第三部门的相关单位负责人进行的访谈，收集了组织间的关系数据。在9·11恐怖袭击后，有多达73个联邦政府机构，1176个非营利性组织和149个企业部门参与了危机应对和救援工作。文章还明确分析了根据《联邦应急计划》（National Response Plan），有联邦应急管理署、交通部、国防部等八家联邦机构承担应对危机事件的责任。访谈结果显示，联邦应急管理署、美国红十字会，以及纽约市应急管理办公室是整个危机应对的核心机构[18]。

Comfort和Haase通过对奥尔良本地新闻报道的文本分析研究了卡特里娜飓风对当地通信基础设施的影响。文章不仅指出在535个参与救援的组织中，有305家公共组织，84个非营利性组织，143个企业；而且进一步分析了在参与救援的组织间的互动关系。有318个组织协调合作，共同参与了搜救、医疗服务、提供避难场所等行动[10]。

除了分析应急管理中组织间网络的参与者，学者们还应用了网络分析的“中心性”指标，特别是“度中心性”“中介中心性”和“临近中心性”来衡量网络中的关键性组织[19]。Comfort和Hasse在对卡特里娜飓风的应对组织网络分析中指出，美国联邦应急管理署、美国国民警卫队、美国总统、路易斯安那州州长、新奥尔良市警察局、本地医院、杰斐逊教区、新奥尔良市市长与网络中的其他组织有较多的互动。他们还用接近中心性指标来衡量网络中的信息传递，发现网络中存在信息传递不畅的问题。他们用中介中心性指标来衡量网络中的组织与其他组织建立联系的能力，发现不同组织在与其他组织建立联系的能力上存在巨大的差异[10]。

另外，鉴于“桥梁”角色在应急管理中尤其是信息传递与共享中的重要性，研究人员对于组织网络中担任桥梁角色的主体进行了更为细致的分析。危机事件爆发后，已有的沟通渠道和网络往往会受到影响，要保证及时、有效的信息沟通，就需要有组织来担任沟通上的桥梁角色，连接起应急管理组织网络中的薄弱沟通环节，为信息需求方与供给方提供建立联系和信息沟通的渠道[20]。学者们详细探讨了针对森林火灾发生前后，组织选择“联系人”以有效获得信息的影响因素。在火灾前的预防阶段，信任、熟悉度以及相似性会影响对联系人的选择；然而在火灾实际发生的情况下，更多的不确定因素，以及火灾本身的特性会成为选择联系人的复杂因素。

（二）组织网络中的主体间关系以及组织网络的动态性

虽然了解组织间关系的具体内容对于理解组织间网络十分重要，现有的研究对主体间的关系多是泛化的概括，缺少对于具体关系内容细化的分析。在众多对应急管理组织间网络的研究中，组织间应对危机的协调行动以及信息沟通是组织间关系的重要内容[6，21]。研究者通过大量的相关文本分析，对相关新闻报道、危机情况报告、事故调查报告，以及危机事件管理计划等文本进行详细的分析，对组织是否与其他组织共同协调参与应对危机和相关救援工作展开分析，例如共同参与搜救、共同提供避难场所等。另外，由于应急管理的阶段性特点，研究人员也对应急管理中的不同阶段——危机事件爆发前的舒缓期、危机爆发前的准备期、危机爆发中的反应期，以及危机事件爆发后的恢复期，组织间的互动与关系进行区别分析[7]。总体而言，大部分已有文献集中在对危机事件准备期和应对时期形成的组织网络，对于在危机爆发前的舒缓期以及危机爆发后的恢复期间的组织间网络的研究相对较少。

鉴于有效、及时的信息沟通对于应急管理的重要性，研究者对组织间的信息沟通也展开了详细的分析。Steelman和他的研究团队采用问卷的方式收集了参与森林火灾中救援工作的组织间的信息交换网络。他们区分了信息交换中的信息供给方和信息需求方，并且对信息的内容进行了具体的分析[21]。

应急管理的特性决定了组织网络的一些固有特性。然而，已有文献多停留在用社会网络分析方法来对网络结构上的一些基本属性做出描述性的分析。常用的分析指标有“网络密度”“网络集中度”以及“小团体分析”。这些指标可以用来衡量网络中的组织是否有密集的互动，是否存在少数的核心组织或者领导型组织，是否存在小团体[10]。如果组织网络中存在较多的封闭式的小团体，可能会影响整个组织网络的有效沟通与协作[10]。

较少的文献对应急管理组织网络结构特征加以总结。有学者指出，应急管理中的组织网络呈现“核心—边缘”模型的特点。这些组织网络中既有处于核心位置的政府单位，也有许多位于网络边缘位置的非政府性组织[22]，但是目前这类总结还缺乏实证性研究的验证。

另外一个应急管理中的组织网络特性是其动态性。由于危机事件的特殊性，组织网络会调整其结构，呈现动态性改变[23][24]。组织网络中会有新成员的加入或者退出，组织间的关系也会随着现实的需要有所改变[24]。较少有学者去研究影响危机组织网络形成与发展的因素，特别是由于危机应对时组织网络形成特殊性更是给研究网络的形成增加了难度。有一些文章，例如KapuCu[18]探讨了信任以及社会资本对组织间建立合作关系的重要性，但是从实证的角度来分析网络形成与发展的研究比较少。Kapucu和Garayev[25]指出了信息技术的使用以及组织间的依赖程度对于组织间建立长期的关系有着重要的作用。尽管学者们对于应急管理网络的动态性特点达成共识，但是由于数据收集的客观条件限制，目前对危机组织网络的动态性的实证研究还比较少。

（三）评估应急管理组织间网络的绩效

研究人员和应急管理人员关注组织间网络能否提高应急管理组织间的协调合作，以及如何使用组织间网络提高应急管理的有效性。因此，评估应急管理网络绩效以及分析网络对应急管理组织的绩效影响成为现有文献的重要研究课题。Kapcu和Demiroz[19]指出传统的绩效考评指标多是静态的、组织层面的，缺少对整个组织网络的考量。他们建议用社会网络分析的指标来分析和对比不同的应急管理组织网络以理解现实中的应急管理绩效。学者们通过对比计划性组织间网络与应对实际危机事件中形成组织间网络，探讨如何提高应急管理组织间的协调沟通。比如，可以分析《危机事件管理计划》界定下的正式的组织网络，以及危机事件应对过程中形成的组织网络，对比两类网络的关键性组织是否一致，尤其是正式网络中的核心组织是否在危机事件中发挥应有的职责和承担应有的责任。若两类网络的差别过大，则表明组织间的协调与合作有可以改进的空间[19]。

Choi和Brower详细分析和对比了佛罗里达州一个县的三个应急管理组织网络。第一个网络组织是《危机事件管理计划》界定的组织网络；第二个网络组织是通过问卷调查，由应急管理组织的管理者界定而成；第三个网络组织是基于应急管理组织中的实际互动而界定。他们的研究发现，在应急管理的管理者认知中，当网络中占据“中心”位置的组织与《危机事件管理计划》界定的组织网络中占“中心”位置的组织有较大差异时，正式文件界定下的组织网络中的关键性的有影响力的组织与应急管理组织管理者界定的有影响力的组织也存在着较大的差异。因此，他们从网络组织的整体有效性角度出发，指出网络中的中心位置与组织的影响力有关联性[26]。另外，不同于已有的描述性的研究，Kapucu和Hu[7]通过MRQAP分析探讨不同的网络组织间关系以及应急管理系统的结构特点对危机应对中的组织间合作关系的影响。应急管理组织间的联系有助于在危机准备期间的协调合作，而组织间在危机准备期间的联系对组织在危机事件应对期间的合作有着重要的影响[7]。

从个体组织的角度，学者们指出组织间的关系，以及组织所在网络的位置会影响该组织在应急管理中的绩效[27][14]。Hossain和Kuti[27]的研究指出，组织在网络中的“中心性”以及组织与其他组织之间联系的强度有助于该组织在网络中获取信息，并且增强其与其他组织的协调行动。Nowell和Steelman[14]提出应该关注组织在网络中的嵌入性对网络中信息沟通以及网络形成与运作的影响。他们的研究关注网络组织中两类“嵌入性”，即“关系型嵌入性”（组织间的熟悉程度）以及“制度性嵌入性”（组织间在功能以及机构属性的共同性），及其对火灾事件中的信息沟通网络的沟通频率和有效性产生的影响。他们的研究发现，这两类嵌入性对信息沟通网络均有影响，而且组织间在危机事件发生前相互间的熟悉程度与危机事件发生时的沟通频率和沟通有效性有着重要的影响。而且，当承担类似功能的有着相似机构属性的组织在危机发生前缺乏沟通和协调时，危机事件一旦发生，更容易产生信息沟通上的障碍。他们的研究强调了应急管理组织在危机事件准备期间建立有效的沟通渠道，加强联系和沟通的重要性。

尽管网络组织的绩效评估受到较多关注，目前的研究多集中在从个体组织的角度分析组织在网络中的位置以及组织间关系对其在应对危机事件时与其他组织的协调沟通的影响。从整个网络组织的角度来考评应急管理绩效的科研较少，而已有的研究也多停留在对正式网络组织以及实际危机事件时的网络组织进行描述性的对比。

（四）社交媒体下的应急信息网络分析

近年来，由于社交媒体的快速发展，社交媒体上的大数据，特别是Twitter数据为研究公共危机信息网络提供了新的信息来源，为研究组织间的危机信息传递提供了新的视角。这些大数据不仅提供了用户的相关信息，例如机构名称、机构属性等；这些社交媒体上的信息也可以通过文本分析来解析应急管理组织间信息交换的内容和主要趋势；而这些数据中的关系数据可以用来分析组织间的信息交换网络[28]。Chatfield和Reddick[29]通过对Sandy飓风时Twitter数据的收集、整理和分析，指出公民可以转发和回复政府的信息，在应对Sandy飓风时，已成为在网络上与政府应急管理部门共同传递危机相关信息的重要主体。

除了研究公民与应急管理部门的共创信息内容、共同传递信息之外，还有少数的学者关注应急管理组织间的信息传递与共享。例如，Wukichi和Mergel[30]收集了州政府应急管理机构的Twitter数据，并分析这些应急管理机构如何在Twitter上转发和交流信息。他们发现这些机构多转发政府机构的应急管理信息，而转发的信息则集中在危机准备和危机应对上。

虽然目前社交媒体下的公共危机信息网络分析还处于研究探索阶段，缺少理论性，但是随着分析工具和分析方法的不断发展，未来社交媒体的大数据研究将会是应急管理组织网络研究的另一个关注热点。

本文梳理了近年来社交网络分析在应急管理领域的应用，侧重关注了应急管理中的组织间网络研究。目前的文献集中研究了应急管理组织网络四个方面的问题：参与危机救援的组织、组织网络的结构特点、组织网络的绩效评估，以及社交媒体下的公共危机信息网络分析。较多的文献使用了社交网络分析研究应急管理过程中，尤其是危机应对阶段，参与危机救援工作的组织，尤其是承担重要职责和角色的组织；并对组织间网络的结构特点加以描述。也有少部分文献关注组织网络的绩效问题。下文将简要评述已有研究中可能存在的缺陷，并提出可能的解决路径。

第一，文献对组织间的关系内容集中在应急管理组织间的协调关系以及信息的沟通与共享，对于组织间复杂而多变的关系缺乏深入具体的研究。研究人员在使用问卷调查法调研组织间关系时，多出于对被调研人员答复负担的考量，很少采用详细的问卷问题来调查组织间的多重复杂关系。已有的文本分析，例如有关9.11恐怖袭击以及卡特里娜飓风的研究，也多集中在对组织间的协调行动以及信息共享。虽然有少数研究对危机事件准备期间的组织间关系有所关注，但是由于研究方法以及数据的局限性，大部分的文献目前关注的是危机事件应对期间的组织间关系。社交网络媒体的大数据为深入研究应急管理不同阶段下的组织间的复杂关系提供了新的可能。已经有不少学者关注大数据，目前这些研究多处于描述性阶段，但是未来随着分析方法的不断进步，利用大数据来分析组织在应急管理的不同阶段、组织与其他组织间各种关系，以及动态的组织关系的形成与发展提供可能性。

第二，相较于大量的描述性分析，应急管理组织网络研究中因果关系的研究相对较少。目前研究主要的数据收集方法是单一的问卷法或者是文本分析，访谈等其他定性的方法的使用比较少，混合型研究方法在组织网络研究的应用更是十分有限。例如，对于组织网络的绩效研究，组织层面的研究比较多，探讨组织在网络中与其他组织间关系以及在网络中的位置对其参与协调与其他组织间合作产生的影响；而从网络层面对网络绩效的考量，特别是阐释性的研究较少。又如，对组织网络结构的分析多是描述性的分析，缺少对有效的组织网络结构的探讨和实证分析。引入混合式研究方法，则可以发挥定性与定量研究的优势，引入访谈等其他类型的研究方法可以深入探讨危机网络组织的形成与发展，不仅回答“是什么”，更要回答“为什么”的问题。对网络绩效的分析，不仅要分析什么样的网络结构可以更有效地传递危机相关信息、协调危机应对的相关行动，更要分析影响网络形成与发展的影响因素。

第三，动态的应急管理组织网络需要更多的关注。虽然学者们对应急管理中组织网络的动态性达成共识，然而相关的实证性研究较少。这个问题一方面源于收集时间数据面临的实际困难，另一方面是源于缺乏对网络形成发展的深入理论思考。为什么组织间会在危机事件准备阶段、应对阶段、或者恢复阶段与其他的组织建立联系，这不仅仅要求科研者从组织间的共性、组织间已有的关系做出考量，也要求研究人员深入地从制度上、政策环节上，以及宏观的应急管理系统上分析组织间建立关系的原因与动机。在组织网络研究方面，个体认知的角度也许能带来对组织间关系理解的新的维度。另外，实验研究方法以及计算机模拟研究法近年在公共管理和公共政策研究领域受到关注，这些研究方法在研究网络的形成与发展上有特定的优势。例如实验法可以着重分析从个体认知的角度，应急管理人员如何选择信息源和处理重要的信息，以及做出是否与其他组织建立联系的决定。