建立城乡居民统一的社会保障制度刍议

关键词  城乡 社会保障 建立

近年来，随着城市化进程的逐步推进，城市不断向农村地区扩张，大量的土地被征用，农业人口转为非农业人口的人员逐年增加，许多农民身份已转为居民，但还没有完全享受应有的待遇，与城镇居民在养老、医疗等保障方面的差距仍然较大。同时，随着农村产业结构的调整，一部分农村居民不再以土地作为主要生产资料，进城务工的农民越来越多，但是由于现阶段社会保障的缺失，从事非农产业的农村人口的生活风险也就不断加大。农民只能以土地作为就业保障、生活保障和伤病养老保险的唯一依托，社会保障制度缺失的问题已引发一系列矛盾和问题。

社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助等方面，其中社会保险是社会保障体系的核心，主要是养老保险和医疗保险。改革开放30年来，我国已初步建立中国特色的社会保障体系，但从总体上看，现行社会保障制度与社会各阶层的期待还有较大差距，制度设计带有明显的城乡二元分 治色彩。随着我国综合实力不断增强，建立城乡统一的社会保障制度，已成为统筹城乡协调发展的客观需求。

受城乡二元结构的影响和制约，现行社会保险的种类、管理与运营方式、基金筹集办法、征缴率、支付标准、社会保险基金给付与监督等均缺乏统一的政策法规，影响了城乡一体发展的进程。一是养老保险标准不同。现行城乡养老保险有三种，即机关事业单位职工养老保险、企业职工基本养老保险、农村社会养老保险，上述三种养老保险缴费比例不同，且同类保险中又进行分类。二是医疗保险种类较多。目前，城乡医疗保险有六种，即城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险、大病统筹的新型农村合作医疗、城镇居民低保医疗救助、农村居民低保医疗救助及离休人员、“5•12”老干部、伤残军人医疗保险。从以上六种医疗保险看，城镇居民和农村居民界定清晰，城镇职工和居民的医保又分为若干类型。三是城乡居民受益不均。由于各阶层缴费比例不同、各级财政补助额度不同，造成各种养老保险、医疗保险受益不均。四是缺乏统一管理机制。目前，城乡社会保险体系多家分管、条块分割，缺乏统一、长效的管理机制。现行社会保险多家管理、自成体系、政出多门、分级统筹的机制产生这样的弊端：一是城乡受益不均。城乡困难群体得不到同等保障，农村社会养老保险覆盖面小，农民参保积极性不高，基本上没有保障效果。二是调控能力不强。三是行政成本增加。由于机构重叠、人财浪费，加大了管理成本，影响了服务效率。 

目前，全国有不少省市在推进城乡医保一体化工作，得到当地群众的拥护。新修订的国家《社会保险法》（草案）规定，省、区、市政府可根据实际情况，将城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗统一标准合并实施。因此，建立城乡统一的社会保险制度时机已经成熟，意义重大。保障公民基本权利。人人享受社会保障制度，是宪法规定的每个公民的基本权利。一个统一的、城乡居民均等的社会保障制度，是终结城乡二元体制和促进生产要素融合所必需。因此，社会保障资源的整合是大势所趋，对于构建社会保险大保障格局，保障全体公民合法权益，防止资源浪费具有积极意义。现行社会保险制度要按照科学发展观要求，遵循以人为本、统筹兼顾、协调发展的原则，不断予以完善。

 一是完善市场经济体制。社会保障制度是与市场经济相适应的基本制度，它对保障社会安全和经济建设顺利进行具有重要的作用，是现代市场经济条件下不可缺少的动力机制和福利机制。市场经济是优胜劣汰的竞争经济，有成功者，有失败者，还有困难群体，政府应该保障他们的生存权。随着社会主义市场经济不断走向成熟，市场在资源和生产要素配置中的作用越来越大，人口的自由流动成为常态，要求政府在国民收入二次分配中对困难群体予以倾斜。 

二是转变政府职能。提供包括社会保障在内的公共产品，是现代政府的主要职能。必须进一步解放思想，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。转变政府职能，必然要求加快建立、完善与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度。建立城乡一体的社会保险制度，促进公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡经济社会发展中融合，是现代政府必须履行的职能。 

三是统一政策。现阶段社会养老保险和医疗保险的实施对象分为农村居民和城镇居民，形成农村和城镇社会保险分割分治。根据经济社会发展趋势，这两大相对独立运行的社会保险制度应当走向统一，在实施的基本原则、经费来源（各方比例）、保险金给付（具体标准）、保险金的管理与运营、基本项目设置等方面，都应实行相同的制度。当前，我国已进入城市化进程加快、城乡经济社会发展一体化格局逐步形成的重要时期，需要积极推进户籍制度改革，通过户籍制度均等化，推进社会保险制度均等化。必须建立由中央级财政承担大部分，地方级财政、企业和个人承担小部分的社会保险基金制度。同时，社保基金应由国家统一监管，国内自由流通，以打破区域界限，促进各类人才自由流动，直正使全体公民享受到均等的社会保障。 

四是分步推进。建立城乡一体的社会保险制度，涉及到调整很多利益主体，可以根据各地实际条件分步实施，最基本的养老保险和医疗保险项目逐步实行基本相同的待遇标准。现阶段实施的储蓄式农村社会养老保险制度已不适应经济社会发展的形势，加快完善农村社会养老保险势在必行。要尽快出台新的农村社会养老保险制度，并与企业职工养老保险制度接轨，再逐步推进与机关事业单位职工养老保险衔接，从而实现城乡一体的养老保险制度。现行的医疗保险制度项目繁多、标准不一、受益不均，农村、城镇又分为若干标准。可将城镇居民医保与大病统筹的新型农村合作医疗统一标准合并实施，再逐步过渡实现各类医疗保险统一。将农村低保与城镇低保并轨执行统一标准，实现城乡低保医疗救助均等统一。国家要加大投资力度，提高补差标准，逐步做到城乡居民养老、医保、低保一体化。 

五是要依法保障。实现社会保障管理法制化，意味着社会保障政策的统一和社会成员享受社会保障权益机会的均等，同时也为社会保障具体操作提供法律依据。社会保险是一个复杂的社会经济系统工程，各类保险的性质、特点、对象、范围、标准、享受条件、费用来源、管理方式都不尽相同，需要按不同保险项目进行立法和分项管理。同步整合成为独立的社会保障统一管理机构，将各部门管理的各项社会保障职能统一起来，明确各部门的职能定位，形成各部门之间的协调机制。 

六是应改费为税。将现行的社会保险费改为社会保障税，这是规范社会保险基金筹措方式的治本之策。国家颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定，社会保险费（包括养老和医疗保险）实行“二费合征”，由地方税务机关征收。将社会保险费改为社会保障税，需要研究制订《社会保障税条例》，对社会保障税税率、税基、纳税对象、征收办法等作出具体规定，由税务机关依法征收，这有利于实行“收支两条线”管理，依法扩大社会保险覆盖面，提高征缴率，降低行政成本。

建立城乡居民统一标准的社会保险制度，遵循了以人为本的理念，有利于推进城乡统筹发展，符合科学发展观的要求，可以充分调动社会各阶层的创新、创业、创造热情，维护其合法权益，使其老有所养、病有所医，对促进发展、构建和谐社会具有重要的现实意义。