济南市市区镇村体系规划下农地入市问题的思考

摘要：十二届全国人大常委会提出草案拟允全国33个试点县级行政区域实行农村集体经营性建设用地入市，这为农地入市的政策实施提供支持的同时，也对济南市现有的市区镇村体系规划产生了一定的影响。本文根据实地调研数据分析了济南市市区镇村体系规划的现状以及存在的问题，根据现行政策提出利于农地入市的对策和建议，以期为农村土地制度改革做好准备工作。

关键字：农地入市  旧村改造  镇村规划  集体经营性建设用地  

在2015年年初，十二届全国人大常委会第十三次会议审议相关决定草案，拟授权北京市大兴区等33个试点行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。我国农地入市终于真正进入到了试点阶段。

济南市作为山东省省会城市，自2008年起就已经就对其现存的18个乡镇制定了详细的镇村体系规划方案，要求改造旧村，解决农村土地资源浪费现象。目前，在整个社会农地入市的大背景下，济南市原有的镇村体系规划也受到了一定的影响与冲击。虽未被列入农地入市的33个试点区域，但如何在现有规划上进行整改以预备接下来全国范围内农地入市的推广成为了目前任务的重中之重。特别是过去多年的旧村改造，由于早起缺乏对农村整体规划安置、社会保障、村民就业教育等多方面的系统认识，导致了一些历史遗留问题亟待解决。

为了更深入的了解中国现行的农地入市政策，为了促进推广农地入市未来在济南市的开展实施，笔者选取山东省济南市周边村镇遥墙镇和仲宫镇，通过实地调研、问卷调查的方式进行调查研究，并结合文献资料浅析了济南市市区镇村体系规划的现状以及存在的问题，根据现行政策提出利于农地入市的对策和建议，以期为农村土地制度改革做好准备工作。

1.济南市市区镇村体系规划现状

济南市市区镇村体系规划涉及市区中心城外范围的18个乡镇，共计2041平方公里。在2014年8月启动《济南市市区镇村体系规划》修编工作，2015年年初该规划已完成初步方案。笔者意图从济南市市区镇村体系规划中的城镇化进程、镇村居民、政府三个角度对其现状进行分析，来探究在当前社会背景下实行农地入市的可能性。

1.1济南市城镇化现状

在2008年公布的《济南市市区镇村体系规划》方案中，对城镇化制定了如下的方针——突出城乡统筹，加强与中心城区联系，重点发展中心镇，加快培育有条件的建制镇和中心村，坚持分类指导原则，推进镇村协调、可持续发展。经过近7年的努力，济南市在对旧村规划和城中村改造方面，已经完成了70个村庄的改造，安置人口10万余人，建成安置保障用房500多万平方米，城镇化率超过60%。同时，笔者调查的两个镇中，遥墙镇已经成为济南航空运输门户、区域工业基地和物流中心、环城游憩带的重要组成部分；而仲宫镇也已成为以发展商贸物流、科研开发、旅游休闲为主的现代化商贸型综合市镇。

但济南的城镇化仍旧存在明显不足，约有150万的农民工和外来务工人员处于“半市民化”的状态，特别是一些列入城镇化的城中村居民，缺少必要的居住条件、社会保障等，也无法享受平等的公共服务。这一系列问题，在农地入市大环境下尤为突出，不解决就无法使农户安心入市。

1.2济南市市区镇村居民现状

1.2.1镇村居民数量减少，建设用地利用率低

据笔者统计，仲宫镇调查的50位受访者中有40%的居民完全依赖外出务工获得生活收入。对市区镇村的改造，使得除个别坚守土地的老一辈和从事农业生产的农户外，大部分的农民，特别是其后代选择了进城务工来养家糊口。致使家中原有土地利用率低下，不进行农业运作的同时也无其他补偿方式。

实际上，从整个山东省的角度来看，鉴于新农村和农村新型社区的建设，从2000年截至2013 年，农村户籍人口从 6880 万人减至 5482 万人，农村常住人口从 5782 万人减至 4502 万人。使得整个农村的集体经营建设用地指标偏高，利用率却比较低。

1.2.2镇村居民素质提高，农户收入较快增长

    在过去几年的镇村规划以及旧村改造下，济南市周边村镇居民的文化素质得到明显提高，为农地入市政策的推广奠定了相应的基础。就济南市中井庄而言，自2010年左右规整后，在2014年周边的初等教育场所、社区门诊、菜市场等已经初具规模。镇村规划的作用下，近些年许多中小企业或政府分支部门逐渐转移到原镇村所在区域，为当地居民提供了许多就业机会，并且由于交通便利，更多的村民选择进入市中心务工，当地区域的整体生活水平、收入等都有了较快的提高。据统计，2015年济南市全年城市居民人均可支配收入38763元，增长8.7%。农民人均纯收入14726元，增长11.2%。

1.3济南市政府形象建设现状

同时，在笔者采访的100名受访群众中，78%的人表示济南市政府的执行力度很好，84%的人表示愿意配合政府推行农地入市政策。这与笔者原来设想的基本一致，济南市政府多年的推行的各项政策都有明显的成效，就历下区周边镇村改造来说，还是相当成功的，不仅有大片的商业住宅拔地而起，许多政府办公部门、文娱场所也普及很好，居民生活水平提高，自然更加相信政府的决策。这也为未来实行农地入市政策奠定了良好的信誉基础。但不可避免的，仍有部分居民表示对政府的不满，主要涉及交通、户籍等问题。

2.济南市市区镇村体系规划下农地入市的障碍及原因

尽管通过调查研究表明，济南市市区镇村体系规划实施得比较成功，但由于过去几年，特别是刚开始的一两年，缺乏相应的专业技术知识和经验，仍然导致和遗留了一些问题，为未来几年农地入市的推广埋下了隐患。

2.1入市改造资金不到位

在济南市过去几年的改造中，原则上政府是不投入资金的，仅仅依靠土地开发商出让收益完成村庄改造。如果原村庄集体经济组织实力雄厚或者开发商参与投资，改造还能保证顺利推进；但由于资金短缺，很多项目无法启动，即便开工也容易造成资金链的中断，项目只能搁浅。不完全统计，济南市近几年由于资金不到位而搁浅的工程不在少数，遗留下的施工地和烂尾楼让手持土地的农民望而生畏。对于农地入市来说，地在农民手中，由农民把握土地的去向，政府不再直接参与，谁成为农地的新主人尚不确定，入市资金来源也得不到保证。

2.2集体经营性建设用地存量小

在我国集体建设用地分为三大类，分别是宅基地、公益性公共设施用地和集体建设经营性用地。在2015年《意见》出台之前，宅基地基本上是不允许入市的，以前所说的农地入市针对的也是“集体经营性建设用地”， 如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受和国有土地同等权利。但是，事实上，就济南市而言，多年的旧村改造和镇村规划，以及推进城镇化进程，周边的村庄集体经营性建设用地存量很小，因此，农地入市的辐射范围和影响力也不大。

2.3农村宅基地退出补偿困难

2015年的《意见》有了重大突破，即允许农民自由退出宅基地，获得补偿金，使宅基地转变为集体经营性建设用地，从而入市。看起来很简便，其实实施起来却很困难，毕竟在济南市市区镇村体系规划中并不涉及宅基地入市问题。同时，在2014年安徽市宅基地退出就遭遇了补偿难题，毕竟补偿标准都是由政府制定，农民无法真正参与决策，农民们对补偿方式、金额都持有疑惑，并害怕成为城市“流民“，自然而然会产生拒绝自愿退出宅基地的想法。

在笔者调查的100名受访者中，虽然有84%的人表示配合“农地入市”政策的推行，但只有47%的人表示愿意用宅基地置换城镇住房，充分说明未来农地入市推行的不利因素之大。

2.4配套设施制度跟不上

    离开农村进入城市以后如何生活，是农民们最为关注的问题。在济南市市区镇村规划中，对安置补偿、社会保障等方面都做了详细的规划，但实际中这些问题并没有得到很好的解决，由于缺乏对农村整体规划安置、社会保障、村民就业教育等多方面的系统改造经验，产生了改造过程中期非常严峻的现象——城中村。在城中村中普遍存在人口杂乱、治安形势严峻、违法违章建筑集中、基础设施不完善、卫生条件差等问题，城中村中的城市百姓与真正大都市中的百姓生活差距依旧很大。农地入市对农民入市后的各项保障等也没有做出明确的规定与承诺，在农民退出宅基地进入城市后，在购房、就业等方面是否应该实行优惠政策也没有确切的答复。

3.济南市市区镇村体系规划下推行农地入市的对策建议

3.1加快基础设施建设

在现有的镇村体系规划和城中村泛滥的情况下，政府应吸取过去的经验，提前设想进一步推行农地入市的设施要求。作为改造主体一方的政府应该先行考虑未来由政府投资改造涉及的城镇规划道路和市政管线的铺设，在力所能及的范围内先于农地入市实行，为其创造好良好的基础设施条件。同时加快推进城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖。配套完善农民入市后的基础设施和公共服务设施，提升设施承载力和服务水平，改善居民居住环境，提升生活品质。

3.2加大财政资金投入

针对入市改造资金不到位的情况，市政府应合理优化农业农村支出结构，逐步建立以政府财政资金为引导，社会资金、个体资金投入为主体，社会各界参与为补充的多元投入机制。在入市方面，对集体经营性建设用地商用大力开展招商引资，同时鼓励民间资本参与。对于目前的镇村规划，特别是城中村改造，应参照国家棚户区的改造政策予以实行。针对农地入市，结合33个试点的情况，在未来做好鼓励工商资本下乡的准备，但注意工商资本下乡的限制条件在前期就要掌握，切忌盲目引入工商资本。

3.3完善土地法律规范

在有关土地的法律方面，济南市政府可以结合国家法律针对本地实际情况予以实行，以国家宏观法律为大前提。在2015年的《意见》中就针对33个试点暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。未来若要在济南市也推行农地入市，势必也涉及到相关土地法律的调整，政府可以提前相处应对措施和打好预防针。

3.4尊重当地农民意见

多听取当地农民的意见，切忌一意孤行以及未来在农地入市方面的盲目攀比，始终把农民群众的利益放在首位，充分发挥农民群众的主体作用，尊重农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。集体经营性建设用地如何入市，宅基地是否退出等应充分尊重农民的意愿。探索建立民主制衡制度，可尝试建立相应的组织来确保改革的顺利进行。

3.5妥善执行镇村体系规划

不管未来农地入市执行计划如何，当下一定要把现有的镇村体系规划执行好，争取在近几年加快对城中村的改造。根据2015年新修编的《济南市市区镇村体系规划》，争取在2017年试点地区工作结束之前把现有障碍逐一解决。同时，笔者通过调查发现，济南市对镇村体系规划只做出了市区部分的方案，市区外的并没有一个完整的计划，应为应对即将到来的农地入市而提前设想一二。随着经济发展，农民进城务工，农村大量宅基地闲置，但农民仍不愿意出让宅基地经营权，可根据国家土地改革实施进展在农民群众中进行宣传与游说，当然一切的以尊重农民意愿为前提。

3.6防止基层政府滥权

在过往对旧村改造和土地制度改革中不难发现，由于要经过层层环节，一些基层政府在涉及农民利益方面，如财政补贴、社会福利等，常常会中饱私囊。因为如果农民拿走土地流转的增值收益，会让政府财政缩水，影响运作和政绩，因此越是基层地区政府越难免敷衍行事。结合近几年济南市官员落马的经验，应响应中央号召，严防腐败，防止基层政府滥权。这需要政府、公民、乃至全社会的共同监督。

四、结语

济南市政府以维护镇村居民切身利益为出发点，多年来坚持实行旧村改造计划，取得了很好的成就。笔者以为，济南作为非试点地区，在试点封闭运行过程中，做到不盲目攀比和擅自行动的同时，可以为试点结束后的农地入市推广工作提前做好准备工作，提前认识到自己的问题，以便从容应对土地改革在全国范围内进行。若发展农村经济、提高土地利用率、提升农民生活水平，唯有政府和人民的共同努力，坚持执行国家农地入市政策，才得以实现。

五、参考文献

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