权力需求与权力制约的矛盾——社科纵横

 权力跟资本一样，有一种内在的增殖权力的欲望，“有权力的人总是希望权力越大、越多越好。”这是权力的本性。另一方面，社会本身自治能力还较低，市场经济还不成熟，在政治、行政体制上还沿袭着战争年代和计划经济时代的集权模式，在应当以市场机制配置资源的同时，权力仍然支配、垄断着资源的分配。经济、社会的发展在很大程度上还要依靠一个庞大的行政权进行推动——这里面既有观念的问题，也有经济社会本身的问题。
在观念上，当政者还受传统政治文化的影响，抱有“为民做主”的思想。“为民做主”就表明民众离不开当政者，反之，当政者因为要“为民做主”，所以权力越大越多也就是天经地义的。
权力需求与权力制约的矛盾突出表现在以下两方面：
一是效率追求与依法行事的问题。行政以效率为目标。我们之所以离不开行政，行政的功能比其他国家机关的功能更重要，就在于它能高效地解决经济、社会中的问题，提供服务和救济，所以说，效率是行政的最重要目标。而依法行政的核心问题在于用法律约束行政，规范行政行为，尤其是行政程序。从长远和总体上讲，依法行政有助于促进行政效率。然而在具体事项上、短期内，对于行政管理者要实现的行政目标而言，法律会影响效率，尤其是一些程序性的规定。所以仅仅从效率角度，还不包括掌权者的恣意妄为，行政管理者对法律具有一种本能的抵触，正如掌权者都不喜欢约束一样。如果不是理想化，行政效率与依法行事存在着内在的紧张关系。2008年9月，山西省政府发布《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》（又称“23号文”），决定到2010年年底，把生产矿井从现有的2840座压缩至1414座。2009年4月初，山西省政府发布《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》（“10号文”），要求兼并重组后的煤炭企业，规模原则上不低于年产300万吨，单井规模原则上不低于90万吨，煤矿压缩指标改为1000座。[1]不少省份都对小煤矿进行了整合重组，这种做法显然是高效的，但不免与物权保护的法律规定相悖。2011年深圳为了保障世界大学生运动会的安全，将8万余名“治安高危人群”清出深圳。深圳警方对这些“治安高危人群”的界定是：“有前科、长期滞留深圳、又没有正当职业”的；“在应当就业的年龄无正当职业、昼伏夜出、群众举报有现实危险的”；“肇事、肇祸的精神病人员，对他人有危害的”；“对群众安居乐业有现在或潜在危险的”。[2]“有潜在危险”不等于实际发生的危险，正如违法的意图不等于就是违法。这种“清出”不仅侵犯公民基本权利，而且缺乏法律依据。这种对效率的追求，政府在经济、社会管理工作中比较普遍，而往往缺乏法律依据或不符合法律的规定。
二是“天下为公”与“假公济私”的问题。政府作为公共利益的维护者，行政管理者、执法者，要“权为民所用，利为民所谋”。在理论上，“为人民服务”，“一切权力属于人民”，是毋须争论的公理。但是，理论不等于就是现实，一个人所说的不等于就是他所做的。机构、组织是由人所组成，人是有欲望、有私利的动物。2009年国家审计署审计报告指出，接受和使用虚假发票列支问题比较普遍，抽查56个中央部门已报销的29363张可疑发票中，有5170张为虚假发票，列支金额为1.42亿元。再如“三公”支出，据北大教授王锡锌估算在9000亿，即公款出国3000亿、公款招待3000亿和公务用车3000亿元[3]。民众既不知情，也没有任何能力加以制约。除此之外，加上公务员的住房等待遇，中国的公务员，尤其是领导干部，已经跨入先进行列，难怪每年几百万人报考公务员，做官成了不少人梦寐以求的职业。正因为如此，“近水楼台先得月”，“掌权的人不免以权谋私”。所以说，政府在履行公共职能的时候，其公务员不免假公济私——并往往以一种集体的“合法”面目出现。另一方面，为了实现行政目标，以及对政绩的追求，政府也就有了自己特殊的利益，甚至特权。在部门利益、地方利益基础上形成的部门保护主义和地方保护主义就是典型。在立法上，争许可权、审批权、处罚权、收费权，在执法上，“有利的争着管，无利的推着管”；部门之间相互“扯皮”，地区之间相互封锁。如云南的烟叶收购，相邻两个乡镇各设关卡，严禁农民把烟叶卖到相邻乡镇。实际上，各省对有的的产品也都有一些封锁和地方保护措施。对于罚款，1996年颁布的《行政处罚法》规定不得以任何形式返还，但该法实施十多年，返还问题始终没有得到解决，比较堂而皇之的理由就是经费困难或不足。不少部门还有罚款指标。对此，只能说该法在这方面的规定不符合“国情”。2009年5月，湛江市纪委在暗访中发现，廉江市公安局交警大队高桥中队、河唇中队、良垌中队违规在辖区路段设点查车，乱罚款及收取“赞助费”、“好处费”，且对部分固定过境货车每月收取“线路费”。[4]俗话说“有公就有私，有私就有偏”，用法律约束掌权者，就是要约束他们的私心、私欲，防止他们假公济私，以权谋私，而不是寄希望于他们的道德自觉和良心发现。