我国宏观审慎监管制度之完善——社科纵横

 中国的改革开放和法治进程已经表明，制度均衡的法律供给是经济社会稳健发展的良好开端。人们已经接受一种观念：市场经济其实就是一种法制经济。著名经济学家米勒在这方面曾给予中国很好的建议，他认为中国需要更多的是法律而不是经济学。在金融市场的发展和金融监管改革方面，国家作为法律这一公共产品供给方，应当为金融市场的交换以及公共利益的维护确立基本规则，这样才能带来金融领域内具有重要意义的规模效益。只有存在一种均衡的法律机制，国家干预的成本、当事人协商谈判的费用才会不断减少，这也正是强调市场经济是法制经济的意义所在。我国的经济发展中某些领域缺存在缺乏有效法律制度的情形，许多监管部门往往自称“依法监管”，其所依据之法充其量不过是其部门或负责人意志。为扩大部门监管权力，可以随意收回宪法和法律框架内的市场主体私权利，自行制定符合部门利益最大化的部门规章。笔者认为，这种“法制”实际上是带有浓厚人治色彩的利益切分工具，是贴上国家意志标签的立法侵犯私权的行为。那么，在东方对权力理解的个人和等级观念下，如何构建行之有效、具有制约的宏观审慎监管制度？如何在权力、关系与交易的环境中寻求一个良好的制度开端？法律制度的供给无疑是最好的选择。
（一）制度完善之总体思路
国家对金融市场的干预虽然是以国家名义进行，但大多情形下，国家不会直接参与到金融市场的干预活动中，通常是由法律明确规定的特定干预主体来进行干预。在应对系统性风险方面，成立专司宏观审慎监管的专门机构已为大多数人所接受。现代法治要求，监管机构及其职权必须来自出法律的明确规定。根据我国权限划分，国家立法权集中于全国人大和全国人大常委会，国家最高权力机关的立法权具有最高权威。中央统一立法的事项包括：“财政、税收制度和税收性收费，海关、边境检查，货币、金融、外汇、外贸制度”；属于行政管理方面的事项，全国人大及其常委会尚未制定法律的，国务院根据实际情况需要可以制定行政法规。全国人大及其常委会根据实际需要可以做出决定将应该由法律规定的事项，授权国务院制定行政法规。①鉴于我国现行金融经营及监管体制均由法律做出明确规定，且针对系统性风险识别和防范的立法势必涉及到对现有监管职权的一定整合，为保证规范的衔接和执行的统一与权威，所以宜由全国人大及其常委会制定《宏观审慎监管法》，而不宜授权国务院制定行政法规。《宏观审慎监管法》应明确金融系统性风险的监管主体、监管职责、监管范围、监管工具选择、宏观监管与微观监管的结合等内容。这些具体制度，笔者将在接下来的论述中详细展开。
（二）宏观审慎监管制度之初探
美英等西方国家以及欧盟在金融监管体系改革方面均构建了宏观审慎监管机构，识别和防范金融系统性风险，并在制度层面有效地处理宏观审慎监管与微观审慎监管的衔接配合，这种金融监管改革的制度创新代表了后危机时代的最新发展趋势。
笔者认为，在我国的宏观审慎监管委员会制度层面，应设计自上而下两个层次的监管协调机构。首先，应成立系统性风险防范委员会。结合我国金融监管的现状，委员会的成员应当包括中国人民银行、财政部、银监会、证券会、保监会等机构的成员。委员会下可设常设性的理事会，负责监管范围内的信息收集和早期风险预警以及监管建议。委员会的主要职责是：负责宏观审慎监管，防范系统性金融风险；根据我国的经济发展和金融市场发展过程中的变动或可能存在的危险，监控和评估涉及金融稳定的各种金融风险；在对微观审慎监管信息进行充分研究的基础上，针对监管领域的重大风险发出及时警告并建议微观监管机构采取相应措施；为金融监管立法和决策提供建议。其次，应成立金融监管协调部门。该机构的主要职责是收集各微观审慎监管机构的监管信息，促成金融监管信息的交流与微观监管的趋同；指导银监会、证券会、保监会等在银行、证券、保险领域内的监管信息资源分享与意见交流。
注释：
①《中华人民共和国立法法》第八条 下列事项只能制定法律：（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；第九条 本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。