中国宏观审慎监管制度之现实考察——社科纵横

 在我国现行金融法体系中，关于系统性风险的一般制度安排主要分布在《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》等法律中。这些一般制度安排主要表现为克服金融市场流动性危机的相关制度。通过对上述法律的梳理与归纳，笔者将从最后贷款制度、银行接管制度以及金融监管协调制度等三个方面来进行实证分析。
（一）最后贷款制度
根据我国的“最后贷款制度”，中国人民银行对商业银行的最后贷款，旨在实现央行为出现流动性危机的银行提供一种短期的资金安排，是解决单一银行的流动性危机，防止其可能遭受挤兑而给整个银行业带来的羊群效益。从最后贷款制度及其实际操作来看，笔者认为存在以下问题：首先，该制度的宗旨仅在于对金融市场单个银行流动性问题的克服。虽然央行及时的贷款可以避免流动性危机演变为一种市场恐慌及至扩至整个银行体系，但不能就此将最后贷款制度就上升为一种宏观审慎监管，其仅仅是为系统性风险防范所做的一般制度安排而已。其次，最后贷款同银行机制一样，均存在道德风险问题，即我们通常所说的“站着借钱，跪着要钱”。这种道德风险的最终损失必然是增加财政成本和纳税人的负担。最后，再贷款制度在应对系统性风险时，中央银行往往会缺乏足够的资金保证，此时只有加开印钞机。多发行贷币势必破坏资本市场的供需平衡，经济发展将承担较大的通胀成本。美国在此次危机中加开印钞机印制大量美钞所带来的全球性通胀就是最好的实证。
（二）银行接管制度
《银行业监督管理法》第38条规定了银监会对问题商业银行的接管制度。“银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，影响存款人和其他客户法权益的，国务院银行业监督管理机构，可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。”《商业银行法》第64至68条也对问题商业银行接受接管做出了相关规定。根据《商业银行法》第64条的规定，“商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管”。“接管的目的是对被接管的商业银行采取必要措施，以保护存款人的合法权益，恢复商业银行的正常经营能力”。从上述规定可以得知，商业银行接管制度是指监管当局在信用危机时刻依照我国金融监管法律授权直接介入商业银行的经营，该制度主要功能在于对存款人以及商业银行债权人合法权益的保护。从监管目标和工具选择上讲，这种制度仍然是微观审慎监管下监管当局对单一金融市场经营主体的市场退出约束机制。这种制度安排虽然有避免金融资产价格剧烈波动、阻止市场流动性消失的功能，与宏观审慎监管的目标和工具选择均存在较大差异。
（三）金融监管协调制度
《中国人民银行法》第33条规定，中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定需要，可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起三十日内予以回复。《银行业监督管理法》第29条规定，国务院银行业监督管理机构应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责，处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。上述条款规定了相关主体在金融监管方面的协调制度。此次危机的爆发和应对也显示了在系统性风险处置方面，中央银行、监管当局和财政部门之间有效协调的重要性。中央银行制定货币政策并实施货币政策工具、拥有货币发行权；财政部门经理一国财政资金并在危机中对金融机构提供财政援助；监管当局对被监管主体的运营现状应当是三者中掌握最为全面的。这三个部门的协作与协调应当是非常重要的。通过对这些规定的分析，笔者认为，这种协调制度不具有宏观审慎监管框架的属性。首先，协调制度没有明确谁是主体，即缺乏宏观审慎框架内的监管主体。是中国人民银行，还是金融监管当局，笔者不得而知。这就无法明晰地界定三者在处理系统性风险时的权限。届时，三者推诿扯皮有可能丧夫危机解决的最佳时机，危机解决方案也很难达成一致。因此，在更高层面构建宏观审慎监管框架势在必行。其次，监管协调制度的范围过于狭窄，未充分包含金融市场创新所带来的风险以及非金融领域潜在风险的监管，这些与宏观审慎监管的范围相距甚远。最后，这种协调制度缺乏一种常设机制和联动实施程序。金融危机的教训是，人们必须从系统性风险的源头常抓不懈，不能对监管范围的各种风险有丝毫大意。因此，我国需要建立有效的宏观审慎监管制度。
导致上述问题的原因分析
在应对系统性风险方面，我国曾经选择了一种行政命令式的注资模式来实现金融稳定与经济稳定。这种选择机制一方面反映了我国金融市场整体发育不足、审慎经营能力较低的历史问题；另一方面也反映了政府在干预金融市场的权限方面较大地超出了市场本身的要求。这些都与我国金融立法在监管理念选择和审慎监管框架运用方面的不足与探索存在直接关系。究其原因，笔者认为可以从以下几个方面分析：
（一）宏观审慎政策框架的缺失
从国际金融市场的现状以及我国金融经营的发展趋势讲，混业经营应当是一种必然要求。我国目前的分业监管和协调制度均不能承担混业经营下各种风险识别和处理任务；将所有的监管部门合并整合为一个中国式的美联储似乎有点不符合中国的现实。温家宝总理在《2012全国金融工作会议》上强调建立宏观审慎监管的重要性，反映了我国金融监管改革在未来应弥补的制度方向。笔者看来，未来中国的宏观审慎政策框架会存在较大的探讨以及公意的整合。在框架内，谁是专司宏观审慎监管的主体？整合现有的监管资源或是另起炉灶重置机构？这些问题都值得人们深入思考。在审慎监管框架内，宏观审慎与微观审慎的权限划分、监管协作等也将是全新的考验与挑战。如何在中国经济、金融现状及其发展趋势上制定有效的宏观审慎监管技术、进行宏观审慎监管工具选择，这些现实的问题都有待研究解决。
（二）存款保险机制的缺失
在银行的资产负债结构中，信贷结构不合理、泡沫风险使得我国的存款存在巨大的道德风险。在此背景下，银行在经营中的不审慎经营行为会加大我国金融系统性风险的爆发可能性。存款保险制度在我国迟迟不能出台，主要原因在于，金融市场资本结构中，国有金融资产占据主导地位。因此，没有必要建立这样的制度。这种认识无疑忽视了银行机制中的道德风险问题，长此以往，国有控股商业银行的不良经营行为将难以控制。因此，结合欧、美在危机后存款保险制度的发展动态，出台我国的存款保险制度，对防范系统性风险同样至关重要。欧盟及美国在最近几次存款保险法修正中，较大的变动是涉及赔付最高限额、赔付比例以及保费的调整等。这些修正都反映了欧美在立法选择上，存款保险的建立基础是以金融稳定期为基点还是以金融危机期为基点的考虑。我国在立法方面也将存在同样的考虑与选择。是以较高的保费和赔付率还是相对较低的保费和赔讨率？如何处理银行机制道德风险与存款人合法权益保护之间的关系？这些问题都值得慎重研究。