政府主导型土地流转崛起的主要诱因——商业研究

 政府介入农地流转打破小农主导的农地流转的渐进式路径，激活了才睡的集体主导型流转模式，让行政力量从城市蔓延到乡村。但什么力量或因素让政府主导型在流转面积、规模、速度上“大跃进”，是什么力量让不同模式流转边界变得模糊，以下分析归纳出五个方面的成因。
（一）政府主导型后来居上源于政府部门的内在机制
应该说，政府促进农业用地流转是为了发展现代农业的示范效应与适当规模经营，有效利用土地资源的考虑，但在具体的实施过程中却经常被一些基层政府部门演化为政绩工程。于是在某些地方甚至出现了掩盖土地流转中的弊端、伪造流转政绩、暴力威慑迫使处于弱势的农户接受政府流转干预的“流转酷吏”，制造了当前土地流转中的不和谐现象。深入一步分析，政府主导型的崛起还源于流转主体对公共权力资源享有的独占地位与政策的解释权，于是自由流转政策演化为一个由地方政治权力中心决定的土地流转，其价值导向——政府利益优先原则。政府权力中心根据其政治、经济与社会的需要自上而下制定并控制土地流转程序和运作，而土地利益攸关者却远离权力中心。至于政府推动的大规模土地流转中的政治、经济、社会、环境等流转成本与治理成本，地方政府也有较成熟的转嫁路径。譬如，上届政府要么转嫁给下一届政府，要么把责任推卸给执行部门；要么让整个社会承担，要么由中央政府最终买单。因此，只要农户默许土地流转、只要中央不考虑粮食安全，那么地方政府愿意一劳永逸流转土地，直到没有土地可流转为止。
（二）政府主导型兴起源于中央政策嬗变
2009年无疑是中国土地流转格局的拐点，也是政府主导型在农村兴起的分界点。之前，没有任何政策鼓励政府直接介入土地微观配置；但是自此以后，历年出台的中央一号文件对农地流转推动起到了乘数效应。以罗山县为例，　2009年前政府主导型的土地流转几乎为零；2009年后，地方三级政府以推进新农村建设、农业规模经营、兴办农业合作社、构建现代农业示范园为目的，利用政策激励与利益诱导农民交出土地；在责难农户主导型的非市场化同时，在农村大力推行政府主导型。这是政府主导型兴起的政策背景。
（三）地方财政赤字诱致政府主导型崛起
在城市，大量暴力拆迁与强制征地得以发生，其中一个重要原因是同地方政府收入相关。20世纪90年代中国改革引致两个结果：一个是地方政府财政收入因分税制改革、农业税废除、中小企业私有化改革而锐减；另一个是中央政府的“事权下放，财权上收”财政体制导致地方政府财政长期恶化。地方政府在地方税收开源无望条件下，政府介入土地流转，以费代税重构地方财政体制成为选择，土地财政就此兴起。同时，地方政府正面临“以地生财”最佳机遇期，一方面城市部门对土地流转有超额需求使土地财政成为现实；一方面集体土地产权与土地国有化的“双轨制”让土地财政运作成为可能。事实上，土地征卖不仅可以实现地方政府的第二财政的目标，而且产生政绩效应与收入效应，政府增收、官员致富。实证研究发现，政府主导型模式崛起同政府财政恶化相关。若以历年政府土地收入为因变量，城市新增用地面积为应变量进行回归分析，二者成正相关。虽其崛起是近10年的事情，但是历史同期数据拟合二者的同步性。我们都能看到这些年城市规模急剧扩张而农地急剧减少的事实。
（四）城镇经济先发优势诱致土地流转
从宏观视角看，政府主导土地流转兴起源于城市对农村经济资源需求，或者说是缘于我国经济城乡二元结构所形成的城市拉力与农村的推加：一方面，中国人多地少，多数农户依赖纯农业收入难以过上小康生活，必须摆脱土地，寻求新的就业机会。正是这种资源短缺陷阱与对富裕生活追求才把农村优质劳动推向城市。另一方面，城市部门对农村廉价劳动力与土地资源需求是强大的拉力。由于农村劳动可自由流动，而农地拘泥于空间区位难以自由向城市部门配置，于是政府主导的农地流转随民工潮的涌动潮起潮落。
（五）政府主导型崛起源于土地市场垄断
政府对土地国有化的垄断权引致中国土地市场二元化及政府主导型流转模式崛起。中国二元制土地市场的主要表现是，一方面，集体土地与国有土地产权设计存在制度歧视，两种土地的产权歧视必然引致交易价格歧视，由此扭曲市场的资源配置功能；另一方面，地方政府对集体土地国有化行为属于典型的非市场行为。政府在一级土地市场处于买方垄断与在二级市场处于卖方垄断地位，因于中央对地方政府市场地位特许权，所以地方政府以行政权控制土地流转权、以行政力量控制市场力量，以攫取土地流转经济租金获得土地财政，这是政府主导型崛起的市场制度基础。其市场交易权的设计不仅是对失地农民经济上的两次盘剥，而且是对民工家庭定居城镇化的两次盘剥，其弊端将随政府对土地流转强化而日益强化。