政府主导土地流转模式的演化趋势——商业研究

政府主导型流转模式演化趋势，最终取决于促进性因素与反制、抑制性因素的博弈及其形成的合力。
（一）反制性因素的决定
如前所述，虽然政府主导型流转模式兴起源于其内在机理、农民贫困与政策调整的推力、垄断市场设计的引力、城市需求的拉力与土地财政的引力等因素的合力作用。但这些因素随着经济、社会的发展及改革的不断深化也在发生着变化，其反制性因素的逐渐强大将抑制这种流转模式的扩张，最终将决定其衰退。
1.民工收入效应弱化将致使政府主导型模式衰落。中国城市部门对农村剩余劳动力转移与吸纳能力，最终取决于民工家庭收入能否维持其家庭城市生活开支（民工及家属的市民化成本）［3］。其中也包括城市部门社会保障机制能否惠及民工家庭。政府主导模式来说，这是其可持续的物质载体。当然，城市的发展是吸引劳动力转移根本动力，也是推动政府主导型壮大的前提，但并非充分条件。
民工家庭收入维持市民化生活拐点的出现至关重要，如此民工家庭流转土地意愿才能持续，才能最终支撑政府主导流转模式进入稳态发展阶段。在此拐点出现之前，中国城镇化是伪城镇化，因而民工流转土地行政化是短期化非理性行为；在此之后，民工对农地侧重于长期流转。由此判断，在中国城市部门难以对农村剩余劳动力及时吸纳的条件下，地方政府干预农地流转扶持的城镇化是早产儿。以1991-2010年的中国统计数据推算，尽管中国城镇化速度较快，但人口市民化严重滞后前者，其根源是民工家庭收入的增长难以维持民工市民化的成本。对比1990年以来民工在城乡部门的收入还发现，实际工资差距经历了一个由发散趋于收敛的过程，民工实际工资在城乡的差异已处于低水平的均衡（收敛）状态。民工家庭收入过去、现状与未来不仅决定其生产方式变迁，而且决定中国土地流转模式变迁。若民工在城乡部门工资收入长期处于低均衡状态，不仅意味着城市工资拉力的终结，也意味着民工流转土地意愿将减弱、速度放缓甚至停滞。在此背景下，政府主导型土地流转模式将最终难逃衰落的命运。
2.城镇化拐点出现将加速政府主导型衰退。2011年中国社科院《宏观经济蓝皮书》预言中国将在2013年左右结束高速“城市化”过程。若预测准确，可以预见，虽然城乡劳动力转移可能持续存在，但中国经济增速将随城镇化的减速而减速。经济增速放缓将延缓或抑制城市部门对农民的引力，最终将制约农地国有化。有学者预测中国人口红利在2015年前后消失，城乡人口迁徙拐点出现将为时不远，甚至出现“逆城市化”现象。不难想象，农民就业迁徙拐点出现之时，也即中国城市化扩张放缓或终结之时，政府主导型流转模式将在城乡两部门扩张将难以为继。
目前我国城市部门处于重工业化时期，尽管城市对农村人口转移的引力在下降，这不意味城市部门扩张立即减速，城市生产力对政府主导征地模式在重工业化结束之时，其历史惯性还会让政府主导型得以延续；但是，重工业化对民工市民化贡献有限，继而对政府主导型拉力有限。从民工就业周期与城市的商业周期的联动效应看，重工业化对就业，继而对政府主导土地流转的拉力有限。对民工跟踪调查发现，在经济繁荣周期，民工流转土地涌入城市，土地流转比重上升；在经济萧条周期，农民工返乡务农，土地流转比重下降。这种波动还明显存在地区差异：在发展水平高的农业区，土地流转比重高、规模大、周期波动弱并趋向于收敛；在发展水平低的农业区，农地流转比重低、规模小，流转随宏观经济周期波动而同步波动，流转周期性强、趋势性发散。土地流转的地区差异，可能源于不同地区的工业化进程差异对土地流转模式偏好的差异。可是在中国，无论是轻工业化还是重工业化，工业化对土地与民工存在需求效应，但没有就业的稳态效应。因此，中国工业化就业效应弱，必然造成城镇化对民工市民引力化弱，最终难以为土地持续长效流转提供可能。
3.农户对政府主导型流转呈弱偏好。一是大都市周边农户土地被征所创造的“暴富效应”，在小城镇土地被征农户中并没有因失地而出现“造富效应”而得以有效复制；相反还因就业培训不足与社会保障残缺使多数失地农户陷入了物质贫困状态。二是政府流转土地带来失地农户双重贫困。一方面，被流转土地租金经常被拖欠或因通胀缩水，引起失地农户收入下降，乃至陷入生活贫困；另一方面，失地农户失去的也包括原有的生存方式，以致多数中老年农民变得无所适从，导致乡村文明没落。三是地方政府重流转过程、轻视流转责任。与基层政府对土地流转前的动员、宣传、鼓动，强化流转中的鼓励、诱导、帮扶不同，土地流转后，官员对失地农户的服务、帮扶、救助缺失，可谓流转前后“两重天”，使本来就缺少互信的官民关系，因政府介入土地流转而雪上加霜。在罗山县调查证实了以上情况。虽然政府流转土地优点多，但是遗留问题也最多。四是农户失地后才认识到土地价值。诸多因素造成多数农户对政府型流转态度的转向怀疑甚至后悔。因此，政府主导的土地流转不具备推广效应，其根本原因在于它不能解决、也无法回避农民失地后收入风险、就业风险及其他各种风险。
4.中央政府对政府主导型治理措施将日趋强化。政府主导型流转模式崇拜唯GDP至上、卖地财政，这将继续加剧农地的非农化和废弃化、失地农民的游民化与无产化；将更多引发类似“唐福珍”事件；将出现更多政府“圈地”轰轰烈烈，农民“护地”殷殷切切现象。面对地方政府征拆的短期化行为所导致社会危害，为了规范地方政府的“征拆”行为，中央政府在1991年出台了“城市房屋拆迁管理条例”、2001年“小修”旧条例、2004年修宪增补了“征用补偿”、2007年颁布《物权法》、2010年废止“旧条例”并制定2011“新条例”。然而，某些地方政府利用中央监管漏洞，奉行“上有政策，下有对策”的“圈地”模式，把城市的征地模式蔓延到广大乡村，把失地农户留下的包袱抛给社会与国家，把民众对政府公信力下降的治理成本留给中央。因此“在当代中国私权与公权的博弈中，私有权利的正当性保障每向前迈进一小步，都以无数各阶层居民日积月累的利益损害和牺牲作为沉重的社会代价，许多时候常常还须支付生命代价”　［4］。在此背景下，为了粮食安全、农业安全与社会稳定，中央政府对政府主导模式的约束与规范日趋强化，对其流转边界的界定必定日趋清晰，对其流转权责的量化必将公正公平。由此推断，政府主导流转模式难以在政策与制度上持续扩张。
5.政府主导型农业企业经营难以为继。政府主导型流转租金相对要高于农户主导型，但是政府主导型的租金模式不可持续。一是其租金决定机制并非市场而是政府干预。若按照市场租金流转土地，多数农户不愿把土地流转给陌生的农业企业主，所以政府让企业出高于农户主导型的租金才能获得足够多的土地实现规模经济。二是政府以财政补贴诱致承租组织支付高租金。为了推动规模经济，政府对农业企业给予生产补贴与农机奖励政策，并鼓励农业企业通过规模经济与生产“非粮化”路径获得较高利润。虽然此类补贴对财政捉襟见肘的县乡政府来说，或许短期、小范围（如流转示范点）补贴还能维持，但是对长期大范围补贴，地方财政难以为继。因此地方政府主导型有示范效应，但不具有持续效应与推广效应。三是政府主导型企业经营收益难以回避规模收益递减规律。对农产品生产来说，若其它条件不变，无论农企生产何种农产品，随着产量增加，农产品将面临“增产不增收”困境。农企要逃避农产品弹性宿命论，企业生产出来农产品越少越好，产品的垄断地位越强越好，才能获得高利润、承担高租金。相反，随着同业企业越多竞争越激烈，承担更高流转费用的企业可能处于亏损甚至破产边缘，从而制约政府主导型流转模式延续。
6.农户主导型模式让政府主导型模式逊色。目前农业现代化模式有三种，日本模式、美国模式、以色列模式，无论那种模式都以家庭农场为依托。政府主导的中国农业现代化模式不完全相同，主要是外生农业现代化补贴模式与内生的农业现代化模式并存。外生农业现代化补贴模式是中国政府利用行政力量促进土地流转，利用地方财政补贴资本投资农业、实现规模经营的农业现代化，同时又融合了以色列合作社或美国农业企业化的经验。虽然现在谈论其成败还为时尚早，但显然违背了农业人口大国农业现代化一般规律，也脱离了中国农地流转一般国情。内生农业现代是指以农户主导型的家庭小农场经营与现代农业生产要素租赁式相结合，融合了传统农业精耕细作优点的基础上的小农现代农业经营模式，不同美日诸国模式，也不同于以色列模式，受到农民欢迎。政府主导型的农业现代化经营模式以聚变式改革为主，其经营方式以股份合作制、股份制、合作社与企业化经营为主，大量的事实证明，它们虽然有规模经济优势，但是土地产出效率低于农户主导型。根据诺斯群体意识与组织效率理论，农户主导型以家庭规模经营为基础的小农经营减低监管成本，从而实现了与小农意识兼容；政府主导型的以企业化与合作化为主的经营模式，最难以克服人治社会、人情社会的监管缺位，最终会诱致公地悲剧。人民公社演绎结果证明，土地生产组织方式必须与群体主流意识兼容，否则难以克服搭便车行为。因此，不难想象，在土地流转利益博弈中，农户主导的租赁式农业现代化模式必将蚕食政府主导的农业现代化模式运行空间。
（二）促进性因素的坚持
如前所述，政府主导型得以兴起可归纳为五点（权力依附机制、土地财政、流转政策激励、城镇先发优势与土地市场行政垄断），其性质存在显著差异：权力依附机制因政治体制而存，土地财政由财税改革而起，流转政策因土地制度而定，城镇先发优势随生产力布局而变，土地市场垄断也随中央政府决策而改。其中政治体制属于根本性制度而难以聚变；财税制度、土地制度属于依附型制度具有稳定性、长期性；生产力布局属于演变性利益制度；中央政府政策因国家利益调整机制具有突变性。因而政治体制、财税制度、土地制度变革具有历史惯性与稳定性，难以短期发生突变，属于短期稳定常量，对政府主导型兴起于运行稳定起主导作用。生产力布局、中央政府政策属于利益调整机制无时、无处不变，在城乡统筹发展政策诱导下，属于具有弱化功能的短期变量，对政府主导型的扩张具有短期的弱稳定效应与长期的递减效应。
（三）两个因素的博弈结果——政府主导模式将短期崛起、长期衰落
对以上两相反力量及合力分析。从对政府主导型促进性因素分析，其主要是制度基因的惯性，具有强化功能，所以政府主导型在短期还有蔓延与扩张的可能。但是从长期来看，推进政府主导型运行有利因素面临很大不确定性，如以人为本、依法治国，社会民主化制度全面落实，必将弱化政府主导型存在的政治、政策基础。从对其抑制性的因素看，由于前3条属于短期变量，由社会生产力决定；后2条属于短期常量、长期变量，由意识形态决定。以此推测，政府主导型在短期面临的抑制性因素难以形成强势合力，具有若中性，但在长期具有强合力效应。因此，从短期看，有利于政府主导型的力量处于上升期，不利于其发展力量处于萌芽或弱状态，前者力量超过后者，因而在短期其至少维持稳定或扩张状态。从长期看，有利于政府主导型扩张因素在衰变，其反制力量在形成累加效应，此消彼涨，政府主导型将处于衰落或停滞状态。当然，在发展水平不同的地区，政府主导型演化趋势可能存在时空方面的差异。
五、结束语
政府主导型土地流转模式在许多地方的实际运行中已经演变为地方官员主导型流转模式，其中地方政府越权、越位流转普遍存在，这与中央土地流转制度设计初衷、与国家长期发展目标、与城乡社会和谐发展的目标南辕北辙。中央政府作为制度顶层的设计者，对此必须有足够的认识与觉悟，利用宪政力量规避地方官员的流转寻租行为，若此，政府主导型土地流转模式不仅能扬长避短，而且能为民所用，最终实现农民增收、农业增产、农村增福的改革目标。正视政府主导型流转模式引致的农民生存状况与农业危机是中央政府职能。鉴于政府主导型强势地位，不是一张政府颁发的土地确权证书就能捍卫农户土地流转权益。因此，回归土地农户所有制模式、重构农户土地所有权是确保农地流转健康运行的前提；要建设具有真正宪政精神的法治机制来刚性监管农地农用，切实保护农民地权。中央应重新对地方政府在土地流转中的作为进行赋权及角色界定，其职能局限于服务；要鼓励、扶持农户主导型流转模式走向农产品市场化、服务社会化、经营规模化道路。但当务之急是立即叫停政府主导型模式，并认真反思、及时纠正一些地方政府强征强迁、“圈地灭村”等恶劣行为。
注释：
①本文数据若无注释或特殊说明，皆来源于课题组调查。
参考文献：
［1］于传岗.我国农村土地流转方式、流转成本与治理绩效分析［J］．江汉论坛，2011（6）.
［2］黄延信.农村土地流转状况调查与思考［J］．农业经济问题，2011（7）.
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