我国文化产业公共财政投入的结构性问题分析——经济与管理

我们认为这样的结果源于我国文化产业公共财政投入的各类结构失衡，具体包括：
（一）总量结构不均衡
虽然“十一五”期间我国文化事业费的总量增长显著，但从总量结构来看，“十一五”期间的文化事业费占财政支出比重是改革开放以来较低的一个时期。在“九五”时期，我国文化事业费占财政支出的比重在0.45%左右，“十五”时期，这一数值大幅回落到0.39%，“十一五”期间，文化事业费用占财政总支出的比重为0.385 6%④。
文化事业费占财政总支出的比重小将直接导致文化产业发展动力不足。与其他公共财政投入的横向比较可以发现，文化产业的公共事业费占财政支出的比重要小于我国教育事业费和科学事业费在财政支出中的占比（见图1）。比如，2011年，这一数值为1.73%，仅相当于科学事业费支出比重的一半，是教育事业费支出的11.46%⑤。
（二）项目结构不均衡
表6中的数据表明，我国文化产业的公共事业费支出中，基本支出占比最大，其次是项目支出，经营支出占比最小。这说明文化产业的公共财政投入大部分用于日常工作，对基本建设项目的投入不大，同时也说明我国文化产业中的行政事业机构规模较大，促进效率提升的分类改革需要进一步深化。近年来这一状况有所改善，基本支出所占比重从2004年的72.76%下降到2009年的56.86%，项目支出所占的比重则从2004年的16.09%提高到2009年的37.97%。但依据计量分析的结果，在其他条件不变的情况下，项目支出每增加100%，文化产业增加值仅会增加9.56%[1]。项目结构不均衡是导致公共财政投入效果差异的主要原因。
（三）区域、城乡结构不均衡
近年来，我国不同地区的文化产业公共财政投入差距依然显著。2004年，我国文化公共财政投入最高的省份是广东省（442 981万元），最低的省份是海南省（28 904万元），两者相差15.33倍；2009年，我国文化公共财政投入最高的省份仍是广东省（111.50亿元），最低的省份是宁夏回族自治区（9.03亿元），两者相差12.35倍[2]。尽管国家文化事业费的投入进一步向西部地区倾斜，但西部地区文化事业费在全国的比重远小于中东部地区，以2011年为例，西部地区文化事业费投入108.8亿元，占全国文化事业费的27.7%，中东部地区则以283.8亿元的投入占82.3%。从城乡差别来看，近年来我国公共财政对城市地区文化投入要远高于对农村地区的投入，二者之比基本保持在2.5左右。这表明，农村和西部地区在公共文化建设方面处于明显的弱势。
五、对策建议
（一）进一步转变财政职能，优化财政投入结构
在文化领域，为提高公共财政投入的效果与效率，首先要改变财政职能，从原来管办一体化逐渐向管办分离转变。社会中大部分文化产品需要由市场来提供，政府主要采用宏观调控的方式发挥其管理职能。即使是在“市场失灵”的公共文化产品与服务的提供方面，政府也不再是直接的生产者，而是以资金提供和供给者的角色，通过市场化途径逐步从“养文化单位”为主向“买文化服务”为主转变，以刺激各类文化生产企业的积极性，繁荣文化产业[3]。
从文中各种结构分析可以看出，我国文化产业整体还处于不成熟的阶段，为了优化财政投入结构，可以从以下几方面入手：一要通过转移支付的方式，采取对农村和中西部地区适当倾斜的政策，促进文化服务均等化。西部经济发展落后和农村地区财力较弱，通过加大一般性转移支付力度填补“文化惠民工程”、“公益性文化”等政策对文化建设资金所产生的缺失[4]。二要加大对文化基础设施的投入，集中资金加强重点扶持与配套，同时要提升现有文化基础设施的利用率，以实现文化事业费中项目支出和固定资产支出的投入弹性和乘数效应。三要加大公共财政投入对于技术创新和应用的专项扶持、对于复合型文化人才培养的专项扶持，培养更多的了解国内外文化事业和文化市场、具备通用经管类知识和专项技能的人才，提高人力资源投入要素对文化产业发展的拉动作用。
（二）发挥公共财政的杠杆作用，创新公共财政投入模式
一般而言，政府的财政投入是为了弥补市场失灵，提供有效的公共文化。伴随理论与实践创新，公共文化服务也可以由政府、营利机构、非营利机构等联合供给，并且文化市场需求的多样性也要求多元化的供给主体与之相适应。
创新文化产业公共财政投入的方式涉及文化产品服务的政府供给、市场供给和混合供给的三个层面。在政府供给模式中，要改变政府作为资金提供者、公共物品生产者和提供者的三位一体的角色，更多地通过政府购买及授权委托等方式来保证公共财政投入的效率。在市场供给模式中，政府可以通过税收优惠、文化产业基金扶持等方式引导、激励民营资本进入文化产业[5]。在混合供给模式中，基于公私伙伴关系（PPP，Public-Private-Partner）的特许经营模式，对于大型基础设施和重要的、具有公共属性的项目非常适用。比如所有权归政府所有，投资由政府和项目发起人（民营资本/社会公益组织）共同承担，在给定期限内项目运作和收益权归项目发起人的大型文化基础设施建设[6]。又比如，政府管理部门与社会组织签订协议，约定在一定期限内（通常3-5年）由社会组织提供服务，政府管理部门依然对这些文化设施的管理和维护承担全部的责任并为固定资产筹资、提供流动资金等，并以管理费的方式向社会组织提供日常运营所需的经费，管理费一般依赖于某些绩效指标的考核来发放。
（三）建立有效评价机制，提高公共财政投入的效率
公共财政在文化领域分类投入使用的目的是为了充分发挥政府和市场的双重优势，以避免各自的“失灵”。但对公共财政的使用并非不考虑效率和效果，所以为了提高公共财政投入的效率，要建立合理有效的评价机制[7]。这首先要求建立职能科学、合理和机构统一、精干的文化宏观管理和资金监管机构，制定文化产业的投入绩效考评指标体系和实施办法；其次要求对于公共财政投入绩效的评价，构建反映“经济绩效”和“社会绩效”的二维评价体系，并做到按期评价；再次，对于财政专项资金的使用要做到全程评估考核，真正做到专项资金向有利于壮大产业发展规模、有利于推动产业链形成的关键项目倾斜，向融资困难的创新型企业倾斜，并充分反映项目实施前后的投入产出情况；最后，要实现公共财政投入程序的监督机制，政府可采用公开招标、竞争性谈判或委托第三方机构等方式进行文化产品与服务提供者的评价和选择。
注释：
①数据来源：文化部及国家统计局数据。
②文化事业费不含基本建设的财政拨款，不包括政府作为企业所有者投入的资本，也不包括文物经费。
③文化事业费构成包括三个项目：基本支出是保障文化机构正常运转、完成日常工作而发生的各项支出；项目支出反映文化机构为完成本机构特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出之外发生的各项支出，包括行政事业性项目支出、基本建设项目支出和其他项目支出；经营支出是文化机构开展专业业务活动及辅助活动之外开展非独立核算经营活动发生的支出。
④根据文化部计财司的有关数据整理。
⑤根据《中国统计年鉴（2002-2011）》中的数据计算。
参考文献：
[1]吕志胜.公共财政投入与文化产业增长：影响与对策建议[J].财政研究，2012，（10）.
[2]王广深，王金秀.我国文化事业财政支出结构的优化分析[J].华东经济管理，2008，（5）.
[3]张建欣.促进我国公共文化服务体系发展的财政政策研究[J].当代经济，2010，（8）.
[4]张少春.公共财政与文化体制改革[J].求是，2007，（11）.
[5]吕志胜，金雪涛.基于公共财政的公共文化多元化供给模式研究[J].现代经济探讨，2012，（12）.
[6]【美】E.S萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002.
[7]陈志楣，冯梅，郭毅.中国文化产业发展的财政支持研究[M].北京：经济科学出版社，2008.