营养改善计划议程设置中的社会建构逻辑——学术论坛

 在上述思路的指导下，以下将对贫困地区学生营养不良这一社会现象如何演变为引起社会各方关注的社会问题并成功进入政策议程、最终影响国务院“农村义务教育学生营养改善计划”得以颁布的过程进行解构分析。
1.我国营养干预政策演进。贫困地区中小学生因餐饮不善而导致营养不良是一个长期存在的社会现象，但它作为一个独立的社会问题引发广泛的社会关注则只是近十几年的事情，而作为一项政策议题引起政府的政策干预则显得更为晚近。事实上，早在1997年，国务院就颁布了《中国营养改善行动计划》，内容包括“重点解决贫困地区的营养改善问题。在坚持从经济开发入手开展扶贫工作的同时，重视健康及营养问题并将之纳入扶贫计划”。该政策的出台主要是由于我国政府于1992年签署了《世界营养宣言》和《世界营养行动计划》，承诺“在2000年以前消除饥饿和营养不良”。它在很大程度上属于“象征性政策”。即作出了政策承诺但缺乏实质性的政策行动，特别是缺乏财政资金的配置。此时的贫困地区营养问题完全从属于“贫困”问题，尚不具备独立的议题地位。
自2000年起，我国开始实施国家“学生饮用奶计划”。该计划作为一项改善青少年营养与健康状况的重要措施已经列入《中国儿童发展纲要（2001-2010）》和《国务院关于基础教育改革与发展的决定》。2001年，国家经贸委、教育部、卫生部制定印发了《关于推广学生营养餐的指导意见》，此后该政策在许多地区开始实施。在该阶段。我国中小学生的营养不良已经作为一个独立的社会问题得以出现，但是没有对贫困地区与富裕地区学生的营养不良现象进行明确区分。
从2001年开始，我国政府出台了家庭经济困难寄宿生生活补贴政策，对贫困寄宿生进行一定的生活补贴。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》中提出，要建立健全资助家庭经济困难学生就学制度，争取到2007年全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到“两免一补”，其中“一补”即补助寄宿生生活费。“一补”政策由中央政府和地方政府共同落实。现实来看，该阶段的“两免一补”政策更多是针对贫困地区的失学问题而出台的，但是“一补”对于贫困寄宿生的生活补助已经涉及到了营养改善问题。只是其问题的独立性尚不明显。
自2008年开始，贫困地区中小学生的营养问题开始以较为独立的形式进入决策者的视野。2008年4月，温家宝总理在中国发展研究基金会撰写的《从农村寄宿制学校人手，实施国家儿童营养改善战略》上批示：“要增加政府对寄宿制学校贫困学生的补助力度，改善学生营养状况。”2008年10月，党的十七届三中全会《决议》中明确指出要“改善农村学生营养”。2011年4月，国务委员刘延东在中国发展研究基金会提交的《关于西部农村学校供餐实行普惠制的建议》上批示：“为西部农村义务教育学生提供营养保障势在必行，要精心筹划，周密部署，认真推行。”2011年7月19日。国家决定从2011年秋季学期启动民族县、贫困县农村免费午餐试点工作，并将宁夏确定为首批试点省区。10月26日，温家宝主持召开国务院常务会议，决定正式启动实施“农村义务教育学生营养改善计划”。中央每年拨款160多亿元，按照每生每天3元的标准为农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助，普惠680个县市、约2600万在校学生。至此，我国贫困地区学生营养不良问题已成功地进入政策议程并获得了政府的政策干预。
2.贫困地区学生营养议题的社会建构。作为社会建构的产物，贫困学生营养议题的最终形成是一个涉及意义诠释、话语宣称与主体间互动的复杂过程，以下将从行动者、情境与策略三个维度加以分析。
（1）行动者。作为典型的弱势群体，贫困学生群体缺乏足够的组织资源与政治权力，单靠自身无法达成有效的集体行动使营养不良现象上升为社会问题以至政策议题。因此贫困学生自身往往只是被建构的对象，而非能动主体。现实来看，贫困地区中小学生营养不良在2003年之后逐渐获得社会关注成为社会问题，并在2008年之后逐渐进入政策议程，是多元行动者共同建构的结果。借鉴美国学者Nieholson-Crotty和Kenneth Meier的观点，某些群体的观念要转化为公共政策需要道德企业家和政治企业家的同时存在。道德企业家主要是一些非政府组织或个人，他们或者进行政策倡导行动（向政府游说，要求政府干预），或者从事社会实践（直接救助弱势群体）；而政治企业家主要为政府主体（如政治领导者），他们的注意力焦点和意愿是决定政策议程的关键。道德企业家的成功在于能够使某些社会现象引起公众的广泛关注：政治企业家的成功则在于能将公众普遍关注的社会问题列入政府议程而转化为政策议题。
在贫困学生营养不良问题的建构过程中。一些非政府组织发挥了积极作用。最重要的是中国发展研究基金会，它是一个由国务院发展研究中心成立的以专家学者为主体的政策研究与倡导组织。他们对贫困学生营养问题的关注始于2005年。两年之后开始了对农村学生营养问题的专门研究。2007年3月，基金会发起“贫困地区寄宿制小学学生营养改善项目”，并于10月发布了《中国贫困地区儿童营养状况》，报告中提出了“儿童贫困”概念，其所揭示的贫困学生营养不良问题开始进入公众的视野。由于该基金会拥有与国务院联系密切的制度优势，因而多次成功地将相关研究结果与政策建议呈交到高层领导者手中，在社会问题转化为政策议题的过程中起到了重要的推动作用。与中国发展研究基金会的问题研究与政策倡导不同，包括中华少年儿童慈善救助基金会、中国青少年发展基金会、中国社会福利基金会等其他社会组织所从事的是对农村贫困学生的直接救助活动@。
在各种社会组织之外，一些社会个人实施的民间慈善活动尤其引发了社会的广泛关注，并带动了社会公众的普遍参与。他们在实践过程中虽然也对一些地方政府进行了游说以获取支持，但是并不以对中央政府进行政策倡导为直接目标，因而是较为纯粹的“道德倡导者”。然而除了语言（话语）之外，行动实践同样也是意义创造与传达、交流的重要媒介。他们的行动不仅表明了贫困学生营养救助的紧迫性以及道德意义，同样为政府的干预政策起到了示范与试点的作用。
新闻媒体的作用同样突出。它的意义在于虽然不能决定人们怎么想。但能决定人们去想什么。一方面，上述社会组织的各种研究报告正是经由媒体公布之后才引起了广泛的社会关注：另一方面。许多媒体报道能够使社会公众发现问题的真相，并使社会关注与讨论的热度不断上升。2011年2月，著名刊物《新世纪》周刊专题报道了西部贫困地区中小学生的营养不良问题。并提出了“营养贫困”概念。3月份，中央电视台对改善西部学生营养不良的“小餐桌”计划进行了5天的连续报道，引发社会广泛热议。5月份，作为我国最重要官方媒体的《人民日报》专文报道了民间的“免费午餐”行动，以“期待政府接棒”的标题表明了鲜明的政策倡导色彩。此外，文中明确指出“免费午餐背后隐含着营养权这项基本的权利，它与生命健康权息息相关，也关乎社会公平公正、长远发展”，从而为贫困学生营养问题赋予了新的意义。需指出的是，以上传统媒体所体现的话语权主要由媒体精英所掌握，而网络等新兴媒体（微博）则为普通公众提供了进入公共话语场的渠道。民间“免费午餐”项目的成功，除了传统媒体的稳定报道外，网络的作用不可忽视，它使得普通公众也能够成为社会问题话语建构过程中的重要主体。
就政府主体而言，教育部、财政部与卫生部是与贫困学生营养问题直接关联的政府部门。其中。教育部与财政部对该问题的建构以突出保障义务教育阶段学生的受教育权为主，因此在“两免一补”政策中没有直接强调学生营养问题。由于关注重心的不同，这些政府部门某些时候还会起到消极建构的作用。而卫生部对营养问题的关注是以全体国民营养状况为对象，未能单独强调贫困学生的营养不良问题。一些地方政府的实践行动则起到了试点的效果，在社会问题转化为政策议题并促成政策干预措施迅速出台中发挥了重要作用。’此外，一些重要国家领导者的关注与批示直接促使社会问题进入政策议程，扮演了政治企业家的角色。
（2）情境。行动主体总是处于一定的社会关系中，他们的话语行动也是在一定的政治、社会与文化语境下作出的。对于话语行动者而言。最为直接的情境因素是制度结构的影响，它决定了行动者是否拥有以及拥有多少话语权。如上所述，中国发展研究基金会由于与国务院的制度性关联，因而拥有较强的话语地位。而各种民间慈善活动虽然引发了广泛的社会关注，在将社会现象建构为社会问题的过程中扮演了重要角色，但是由于缺乏“接近”政府决策部门的制度性渠道，因而在社会问题转化为政策议题的过程中影响较弱。新兴通讯技术的发展在一定程度上改变了传统政治制度结构的主导作用。如网络、微博的出现使普通公众第一次获得真正意义上的公共话语权。使他们的话语地位得以较大提升。
中央层面国家领导者执政理念的转变以及国家总体发展战略的变化将起到“元话语”的作用。它们会为某些社会问题，政策议题的成功建构提供契机，某些元话语甚至可能直接参与到社会建构的过程之中。因而我国贫困地区中小学生营养不良问题于2003年之后被成功建构为引发广泛关注的社会问题并开始引起国家的政策干预并非偶然。正是在这一时期，中共中央提出了一系列关注社会发展的新理念，如“科学发展观”、“以人为本”、“和谐社会”等。这些表明国家的总体发展战略已经从以往的单纯强调经济发展转为谋求经济社会的和谐共进。贫困学生营养不良根源于贫困问题、地区以及经济社会发展不平衡问题。国家的营养干预政策正是契合了以人为本的社会发展理念。2007年之后，党中央更是提出了“加快推进以改善民生为重点的社会建设”的目标，提出了“民生六大任务”，我国由此进入了一个关注民生、重视民生的新时代。国务院的“营养改善计划”能够成功进入政策议程并得以迅速出台，很大程度上是因为该问题的解决已经被建构为一项重要的“民生工程”。
国家决策体制与决策过程特征的转变也是一种重要的情境因素。自1987年党的十三大首次明确提出了“党的决策的民主化和科学化”问题以来，我国政府公共决策过程的开放性程度不断提升，科学知识在影响决策中的作用逐渐凸显。党和国家决策者也积极开辟各种渠道来搜集相关信息，广泛吸纳专家学者的意见。这种决策体制特征的转变，使得在许多重要问题的政策议程设置过程中，出现了多元行动主体。国家政策议程设置的模式也由“关门模式”、“动员模式”为主转变为“上书模式”、“外压模式”频频出现。以上情境特征的转变在社会问题转化为政策议题的过程中发挥了重要作用，为许多政策倡导者提供了“接近”国家决策者进行游说的制度渠道。当前许多舆论认为“营养改善计划”的出台是“民间探索引领了国家行动”，不如说是国家决策过程的开放为民间行动者提供了重要的政策舞台以及重要的话语竞争与意义互动的场域。
（3）策略。从社会现象到社会问题需要引起社会公众的广泛关注，而从社会问题到进入政策议程、转化为政策议题则需要吸引到权威决策者的足够注意力。这两个社会建构过程的共同之处在于均涉及宣称、沟通、说服和劝导等因素，但由于诉诸的对象不同，因而具体的建构策略也不同。
首先，社会建构行动者的策略在宏观上可以分为话语宣称与行动实践两类。话语宣称主要体现为新的观念、概念、价值观的引入与宣传，如“儿童贫困”、“营养贫困”、“营养权”等概念，它们能够引导社会公众以一种全新的视角与思维来思考问题，从而赋予同一社会现象以不同意义。行动实践主要指某些社会公益组织与个人所从事的对贫困学生的救助活动，他们虽然不进行直接的政策倡导，但是其行动自身就体现着一种道德理念，并对政府的政策干预提供了一种“传染”与“借鉴”作用。
其次，不同类型的行动者往往采用不同的建构策略。以中国发展研究基金会为代表的专家学者组织往往诉诸于理性论证策略。他们充分发挥自己的研究能力与知识优势，进行专业的问题研究，形成研究报告并据此提出针对性的政策建议，因而能够在社会问题转化为政策议题的过程中获得决策者的关注与采纳。在该过程中，列举精确的数据是一种较为重要的策略手段。除此之外。通过城乡学生体质状况的对比以及营养干预政策实施前后效果数据的对比，也能够凸显出国家营养干预的必要性。因而成为另一种论证策略。非专业组织或个人则主要采用各种各样的象征与修辞策略，其主要功能是唤起社会公众的持续关注与同情心。例如，“讲故事”作为一种重要的叙事策略，总是能够成功地获得普通公众的感同身受。许多媒体所报道的各种因贫困或学校缺乏餐饮设备而导致的吃饭困难、营养不良的“心酸故事”，是引发各种社会慈善行动的重要因素。在新闻报道中所配发的各种营养不良儿童或获得营养救助后在高兴用餐学生的照片，能够以直观的方式将社会现象反映出来，并体现出强烈的政策倡导取向。
最后，行动者的一项重要的策略选择是为所倡导的社会行动或政策方案寻找合理性依据。它包括工具取向和正义取向两个方面。美国学者Schneider和ingram在对政策目标群体的研究中指出：针对有权者的政策倡导更加强调工具取向，即指出为他们分配利益将符合国家的长远经济发展要求、有利于增强国家实力等；而针对无权弱势群体的政策倡导多强调正义取向，即为他们分配利益是社会公正价值的要求，与国家的经济发展等并无直接关联。在贫困学生营养议题的建构过程中，同时存在着正义取向和工具取向的双重倡导。一方面，通过城乡、地区学生之间体质数据的对比引出了社会公平问题，“营养权”概念的引入正是为了保障贫困学生的基本生命健康权利。另一方面，许多倡导者也将学生营养问题与从根本上解决贫困、国家的经济发展、国家前途等问题进行了关联，从而为该社会问题的解决赋予了工具取向上的合理性与紧迫性。
综上所述，正是由于多元行动主体的存在，他们在一定的社会情境下，运用所掌握的资源与制度渠道并通过各种策略手段的使用。最终成功地将我国贫困地区中小学生营养不良这一社会现象从笼统的“（经济）贫困问题”中分离出来，先后被建构为“儿童贫困”以及“营养贫困”等引发了广泛社会关注的社会问题，并由扶贫的“经济话语”上升为关注社会和谐发展的“民生话语”，从而以独立的身份进入政策议程并最终获得了国家政策的干预。160亿中央财政专项资金的拨付也标志着国家对于贫困儿童营养问题的关注由象征性政策转为实质性政策，这为该社会问题的解决提供了有效的国家保障。
四、结论与问题
通过社会问题研究中社会建构论视角的引入，本文将政策议程设置过程进行了拓展，认为它同时涉及“社会现象一社会问题一政策议题”三个阶段，三个阶段间的转化被视为不同行动者进行话语宣称与意义诠释的互动过程。因此，之所以某些（而非其他）问题能够最终进入政策议程，根本原因就在于它们被话语行动者所赋予的特定意义获得了社会公众的广泛接受，进而通过话语竞争吸引到决策者足够的注意力。以社会建构论为基础，本文分别从行动者、情境与策略三个维度来对我国贫困地区中小学生营养改善议题的建构过程与逻辑进行了分析，较为详细地呈现了营养不良这一社会现象分别转化为社会问题与政策议题。并最终促成国务院“农村义务教育学生营养改善计划”出台的过程，体现了结构与能动要素、宏观与微观视角的结合。上述经验分析在一定程度上验证了社会建构论对于政策议程设置过程的解释力，使我们能够对该过程获得更为全面深入的理解。
本文的经验分析也发现了社会建构研究中存在的一些问题。首先，社会建构论重视现象学解读过程，侧重了解行动者的主观建构行为。虽然“情境”维度的引入体现出了社会环境与制度结构的重要性，但是这种主观与客观间的具体关系如何却仍不清楚。其次，社会建构论所强调的意义诠释与话语宣称行为涉及话语权问题，它在很大程度上是一个物质性与制度性因素，由此可能导致话语的交流与互动被迫从属于政治权力与制度地位的问题。此外，社会建构过程除了涉及行动者对问题“现象”的意义赋予外，还涉及对问题“主体”的身份形象的建构，它同样可能成为政策议程设置中的重要影响因素。同一个社会群体在不同时期被建构为社会利益或福利的“应得者”或“不应得者”将直接导致他们所获得的利益分配的多少。以上问题有待在进一步研究中加以解决。1