政策议程设置中的社会建构逻辑——学术论坛

 政策议程设置是政府对将要通过公共政策手段予以解决的各种事项的优先排序，它是决策过程的前置环节，也是一种重要的社会政治现象。议程设置研究的核心关注点是为什么某些问题（而非其他问题）能够进入政策议程成为政府决策的“候选者”，以及它们是如何进入政策议程的。传统议程设置研究秉持实证取向，认为社会问题是客观存在的而无需多论，因此着重考察不同社会行动者如何运用所掌握的权力资源与制度地位并通过何种策略来将所关注的问题“推入”政策议程。也有一些研究关注观念、意识形态等主观因素对议程建构的影响，并在哲学立场上逐渐摒弃实证主义客观取向，转变为一种主观取向的建构论。该取向不再以社会问题的客观存在作为研究的逻辑起点，转而研究社会“问题”自身的社会建构过程。社会问题的建构论研究属于西方社会学研究的主要视角之一，本文将其引入到对政策议程设置过程的分析之中。在理论建构的基础上。本文将对我国贫困学生营养不良现象进入政策议程的过程进行解构分析，以更为深入地理解“农村义务教育学生营养改善计划”得以颁布的因果机制。
一、社会建构论：社会问题研究的新视角
社会建构论（social construction）最早产生于20世纪70年代英国爱丁堡学派的“科学知识社会学”研究，属于科学哲学的概念范畴。由于有着不同的理论渊源与演进路径，“社会建构论”或“建构主义”实际上是一个囊括多种研究纲领和具体宣称的理论体系。社会建构论的重要倡导者肯尼斯，格根曾指出：“我们认为世界是什么。主要取决于我们如何看待它，我们看待世界的方式又取决于我们是哪种社会关系的一部分”，由此道出了社会建构论对传统客观实在论与本质主义的质疑。作为对实证主义认识论和思维方式的反动，社会建构论认为与自然世界不同，社会世界并不是外在于观察者而客观存在的。社会是“在活动所能表述的主观意义中建立起来的”，“社会是人的产物”。人类不是认识或发现世界，而是“经由认识和发现过程本身不断赋予这个世界以意义结构”，从而创造这个世界。遵循社会建构论的社会研究，必须摒弃主客二分的认识取向，需要从人们的价值立场去理解针对认识对象的意义赋予行为，重视观念和话语的作用，强调权力关系、结构与行为主体间的相互建构。
就对社会问题的研究而言，社会建构论提供了一种后实证主义的新视角。早在1971年，美国社会学者Blumer就认为需要将社会问题界定为“集体定义过程的产物”而非“客观条件与社会安排”。1977年，美国学者Spector和Kitsuse合作发表《建构社会问题》（Constructing Social Problems）一书，经典性地将社会问题界定为是“个人或群体对其所认称的某些状况表达不满，作出宣称的活动”，社会问题研究的中心议题是“要对宣称及其回应活动的出现、性质和持续过程作出解释”，根本就不存在脱离于研究主体的客观实在与客观知识，社会问题也是被有意识地建构出来的。这种社会问题研究的建构主义视角在20世纪七八十年代已经获得了广泛应用，开始成为社会问题研究的主流范式之一。
正确理解社会建构论的理论实质，需明确两点：首先，要区分极端的建构主义与社会建构论。前者持绝对的主观主义取向，否认一切客观实在的存在。认为世间所有事物都是在人类头脑中主观建构的结果；而后者的立场更为温和，它并不否认客观物理世界的存在，只是认为对人类自身而言“有意义”的并非物理世界自身，而是人类对它们的意义赋予与诠释。“我们只能理解我们自己所建构的东西，除此之外，我们不能理解其他任何东西。”其次，社会建构论重视行动者的主观诠释以及观念、话语活动，但并非无视外在社会条件与制度结构的约束。主观诠释并不意味着社会问题可以经由某个或某些人的大脑随意杜撰。它实质上是所有相关主体间意义诠释的交流与碰撞，从而所达至的共享理解。主体间的这种互动过程，实质上要受到外在社会条件和制度结构的约束。
二、社会建构论视阈中的政策议程设置
既然社会建构论者主张社会问题并非客观唯一的，而是社会行动者主观诠释与交往互动的结果，那么政策议程设置研究也要相应地进行扩展，应涉及“社会现象（客观实在）一社会问题（各种主观诠释）一政策议题（被决策者认可的诠释类型）”三个阶段。从“社会现象”到“社会问题”的转化过程是以往社会学的研究领域，而从“社会问题”到“政策议题”的转化过程则是传统政策研究的主题，本文尝试对二者进行整合。由此可以将政策议程设置的社会建构逻辑表述为：不同社会行动者在一定的社会条件与制度结构的约束下。利用所掌握的各种资源展开策略性行动，将自己所关注的社会现象赋予不同意义而建构出不同的社会问题，这些“问题”在公共场域中进行“意义竞争”，“获胜者”将进入政府议程中成为政策议题，最终谋求相关问题的解决或使自己所宣称的意义诠释获得制度化地位的过程。
当前社会建构论更多地属于一种哲学立场和认识视角，对于社会科学研究而言尚缺乏明确具体的指导框架和研究方法。易言之，社会建构论作为一种宏大叙事，能够告诉我们“如何接近能够看到的事物和有可能被问及的关于看到了什么之类的问题”，但是又“似乎太停留于抽象层面，不足以指导经验研究”。为了现实研究的可操作性，我们引入“话语”（discourse）的概念，并将其定义为行动者的言说、宣称活动及其内容。它既是观念、概念、价值与意识形态的综合体，又是一种与权力关系密切相关的社会实践。更为重要的是，话语是“社会现实的社会建构过程中的重要工具”，社会建构在很大程度上是一种话语建构的过程。借鉴荷兰政策学者Maarten Hajer的话语分析理论，我们可以将政策议程设置过程中“社会现象一社会问题一政策议题”之间的转化过程分别表述为“话语的结构化”与“话语的制度化”。当行动者运用特定的观念与概念赋予社会现象以特定意义并使之具备一定的社会可信性之后，就完成了话语的结构化，此时“社会问题”正式出现；而某些社会问题通过话语竞争而进入政府议程成为主导性的问题诠释之后，就实现了话语的制度化，并进而影响新的制度建立与政策安排。
以话语为媒介，对政策议程设置过程的分析可以集中关注“行动者一情境一策略”三个维度。首先，行动者指话语建构过程的参与者，他们是意义的传达者与话语的宣称主体。一般而言，政策议程社会建构中的重要行动主体包括媒体、专家学者、政府主体等，他们的宣称都属于精英话语，从而能够产生较大影响力。而一般公众由于缺乏话语权，他们的话语“往往是借由上述三类具有话语权的群体及其管道发出，同时也受其控制、操作和诠释”。行动者所拥有的各种资源及制度地位是影响其话语能力的关键。其次，情境是指行动者在作出话语宣称时所处于的政治、社会、文化环境。情境是对行动者话语宣称活动的外在制约。情境因素的改变自身也是政策议程社会建构过程中的重要影响因素。情境属于一种结构性因素。借鉴吉登斯的“结构二重性”理论，结构并非简单地是对人类能动性的限制，它实际上也是对人类能动性的促进。因此，对于情境因素的有效利用往往成为行动者话语宣称过程中的重要部分。最后。问题的宣称多种多样，但只有一少部分能够成功地进入政策议程。话语宣称活动的成功与否，除了与资源拥有的多寡、权力地位等结构性因素相关外，合理的行动策略选择也极为关键。社会问题的话语建构过程自身就是一个策略性的沟通、论争与说服的过程。传统研究主要关注行动者运用组织与物质资源对决策者进行游说的过程，社会建构论者则指出了象征与修辞策略的重要作用，具体手段包括故事叙述、隐喻、数字、对比等。其中既涉及理性的论辩，也包括情感唤起与道德诉求。
通过集中关注行动者、情境与策略三个维度。一方面使得社会建构论基础上的经验研究有了现实的操作性，另一方面也体现了研究方法中的结构与能动要素、宏观与微观视角的结合。