浙江民间融资监管困境及其监管机制构建——改革与战略

 民间融资作为最原始和传统的融资方式，已成为浙江民营企业尤其是中小企业筹集资金的主要来源。2010年浙江省民间投资的资金来源中，企业自筹资金和其他资金所占比重分别为55.1%和30.7%，银行贷款仅占13.9%，利用外资和国家预算内资金微乎其微，与2004年相比，企业自筹资金比重提高8.3个百分点，国内贷款则降低了7.2个百分点，其他各类资金来源比重基本保持不变。温州等地超过50%的小型企业通过民间借贷进行融资，从银行贷款的公司只有15%。温州市金融办对350家企业的抽样调查结果显示，2011年一季度末企业运营资金构成中，自有资金、银行贷款、民间借贷三者的比例为56：28：16，银行贷款比重与上年同期相比下降2个百分点，民间借贷提高6个百分点。
但是，随着民间融资规模的快速扩张，由它带来的一系列问题也凸现出来：信用风险高、风险易蔓延、透明度低，尤其是民间融资中的非法集资问题正逐步演变成为影响经济金融安全健康运行的一个风险点。2011年浙江就发生了一系列因民间借贷危机引发的中小企业资金链断裂。部分企业主“跑路”从而诱发的群体性事件。民间融资中出现的一些乱象与其缺少规范化监管有着密切关系。因此，要解决浙江民间融资出现的问题，除了拓宽民间资金的投资渠道、积极推进利率市场化以改变正规金融与民间金融间不平衡的现状之外，加强对民间融资的规范化监管是当务之急。
一、当前浙江民间融资监管困境
作为民营经济大省，浙江的民间融资活动异常活跃，但民间融资的监管却跟不上形势发展的要求。目前，浙江的民间融资活动多是自我管理、伦理约束，民间融资活动秩序比较混乱，民间融资监管面临诸多困境。
（一）相关法律法规不健全
任何经济管理活动都需要法律的保证和规范，要使民间融资及其监管有法可依、有章可循，便要提供完备的法律体系。在江浙一带“藏富于民”的市场背景下，吸收公众存款的行为暗地里早已非常普遍。在温州等地，民间融资甚至已经成为正规融资的有效补充。虽然国家一直关注民间融资的发展，但专门关于民间融资的法律法规却极为欠缺，除《民法通则》和《合同法》中规定了民事主体从事借贷行为的资格及借贷行为的方式，《刑法》针对金融犯罪规定了相关罪责以外，真正涉及民间融资的专门法规及文件主要有：1984年，中央一号文件指出“允许农村和集体的资金自由地或有组织地流动，不受地区限制”；1985年，中央一号文件又明确提出要“适当发展民间融资”；1998年国务院通过施行的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、中国人民银行规章《贷款通则》和规范性文件《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》、最高人民法院发布的司法解释《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》，等等。然而，以上这些法律法规及文件无法满足浙江当前民间融资现实发展的需要，甚至还为民间融资的发展蒙上了灰色的外衣。如根据国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》的规定：“非法吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动。”在《贷款通则》中规定：行政部门、企事业单位、股份合作经济组织等擅自发放贷款的，企业之间擅自办理借贷或者变相借贷的，银行监管机构应予以行政处罚，并予以取缔。最高人民法院司法解释明确：只对公民之间的借贷纠纷、公民与法人之间的借贷纠纷以及公民与其他组织之间的借贷纠纷予以司法救济和保护，对企业之间借贷行为不予法律保护。
以上这些法律条文没有明确将民间融资进行分类或区别对待，相关法律由于缺乏细则的说明和解释造成对民间融资大多持否定态度。民间融资活动得不到国家法律的保护，正是由于相关法律法规的缺失，浙江民间融资活动无法可依，对其的监管也缺乏具体法律条文的支持。对此，浙江省也做过一些尝试。2010年5月，浙江省高级人民法院发布了《关于为中小企业创业创新发展提供司法保障的指导意见》，专门对之前颇受争议的“非法集资”作出较为明确的界定，并说明了不属于非法集资范围的一些集资活动。但是，在实践中民间融资的犯罪界限往往难以厘清，由此造成了一些积极的正常的民间融资活动得不到法律的支持与保护，而当消极的民间融资活动受到国家法律打击或制裁时，正常的民间融资活动又会受到牵累；同时，一些非法集资活动未能受到有关部门及时查处和打击，一旦出现问题，造成的损失又无法挽回，负面影响明显。此外，在现行法律框架下，刑事法律调整的效果低于预期，司法成本与社会成本很高，相关的处理结果在社会上引起不少争议。例如，目前备受争议的吴英案，浙江省高级人民法院以集资诈骗罪判处吴英死刑，最高人民法院裁定不批准该死刑，将案件发回浙江省高级人民法院重新审判，这个案例在一定程度上也说明了我国目前在对民间融资的法律规范上存在一些问题。
（二）无明确监管机构，监管不到位
依法监管是巴塞尔委员会确立的金融监管的原则之一。民间融资相关法律的缺失，导致没有一个明确的监管机构能够依法对民间融资活动进行监管。按照我国目前的多头、分业监管模式，“一行三会”分别对五大金融市场进行监管。其中，中国人民银行主要负责制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定；银监会负责对全国银行业金融机构及其业务活动进行监管，促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。无论是中国人民银行还是银监会，都没有将民间融资列入其监管的范围。虽然最后经过协调，将打击非法集资暂交由银监会负责，但囿于立法缺失，银监会对民间融资的监管缺乏正当的切实有效的措施与方法，使得其对民间融资活动的监管不到位。很多民间融资案例中，监管部门多是在纠纷或诉讼发生后社会影响较大的情况下实施行政监管，无法实现事前监管和事中控制，造成的社会后果较为严重。
在此大背景之下，浙江也没有建立起对民间融资进行监管的专门机构，作为监管机构的浙江地方金融办也并非专业机构，一般都是站在地方政府的角度，对民间融资的高风险认识不够，监管意识和能力较弱，导致有效的制度建设严重缺失。监管缺位、执法不严，最终导致了浙江民间融资活动蕴藏着巨大的金融风险。
（三）市场趋同现象明显，融资秩序混乱
由于法律缺失及监管不到位，民间融资活动多数情况下处于自我发展的无序状态，市场趋同现象明显，融资秩序混乱。据中国人民银行温州市中心支行的统计数据显示，2011年温州民间借贷年综合利率水平为24.4%。而在正常情况下，企业民间借贷融资的年利率在15%-25%之间，银根紧缩情况下年利率会达到60%。在高利率的刺激下，民间融资市场出现了疯狂的行为趋同现象。一方面，参与主体波及范围广，很多家庭、个人（包括公务员）、企业甚至一些正规金融机构都加入了借贷大军。2011年，温州市大约89%的家庭个人和59%的企业参与了民间借贷。另一方面，参与主体拥有类似或相同的偏好、共享类似的信息，做出类似或相同的行为，许多资金不投向实体经济。在温州，2011年仅有35%的民间借贷流入实体经济（2004年这一数字超过90%）。民间资本脱实向虚、以钱炒钱，而且这种快速获利的示范效应迅速扩散。长此以往，不仅使产业空洞化、空心化趋势明显，实体经济遭受打击，还可能会引致更大的风险和纠纷，干扰融资秩序，影响金融稳定。2009年，浙江省非法集资类案件呈快速上升态势，统计到的涉案金额达67亿多元人民币，案件数量上升了30倍。虽然法律判决对非法集资进行了严厉制裁，2010年浙江全省发生的非法集资案件仍有217起，融资秩序仍不乐观。混乱的融资秩序干扰了正常的金融监管活动，使国家的宏观调控政策得不到彻底全面的贯彻实施。
因此，在缺少法律支撑、监管主体不明确、无序发展的融资环境下，浙江民间融资活动不受约束。加之其隐蔽性强，取证不易，长期以来对非法集资认定、制止、处理较为困难，给浙江民间融资监管的加强带来了一定的难度。