构建规范浙江民间融资的监管机制——改革与战略

 规范浙江民间融资的监管，需要构建规范化的监管体系，确立政府监管、行业监督和自我约束的三级监管机制。
（一）政府监管机制
在民间融资规范化监管体系中，政府的综合监管机制应处于主导地位。政府对民间融资的监管应以立法为基础，明确相关监管机构，主要针对民间融资的业务运作防范风险，维护金融安全。
1.立法先行。民间融资要正常发展，法制建设必不可少。加强立法和监管机构主动执法，依法规范民间借贷行为，严厉打击高利贷，已成为金融生态建设的必然选择。长期以来，民间融资活动缺少法律保障，无合法身份，很多民间资本无法正常化和合法化，只能在灰色地带运行，使得民间融资机构的相对风险成本比正规金融机构高，而高风险又势必间接造成民间资本利率普遍高企。长此以往，形成恶性循环，不利于企业发展和市场秩序的有序运行。因此，应当让合规的民间融资阳光化，通过立法对不同的民间融资方式进行区别规定，为那些好的积极的民间融资正名，承认合规民间融资活动的合法身份，引导那些处于灰色地带的民间融资活动正规化、合法化，坚决清除民间融资中不良的有害的融资方式，如坚决禁止、打击非法集资，建立良好的金融秩序，维护金融安全。同时，针对不同类别的民间融资形式，确定不同标准的监管措施，对涉及产权、经营管理及风险控制等多方面问题做出明确规定，规范民间融资活动的业务操作。近期我国正酝酿出台的《放贷人条例》可以为规范民间融资活动构筑合法的平台。关于民间融资监管的地方规章和意见，浙江做了许多尝试：2010年浙江省高级人民法院出台了《关于为中小企业创业创新发展提供司法保障的指导意见》，指出企业间自有资金的临时调剂行为，可不做无效借贷合同处理；未经社会公开宣传，在单位职工或亲友内部针对特定对象筹集资金的，一般不作为非法集资；资金主要用于生产经营及相关活动，行为人有还款意愿，能够及时清退款项，情节轻微，社会危害性不大的，可免予刑事处罚或者不作犯罪处理。这些规定挽救了数量众多的濒危民营企业。2011年浙江省出台国内首个民间融资管理办法一《关于加强和改进民间融资管理的若干意见（试行）》，为承认、鼓励、引导和规制民间融资活动明确了政策方向。通过立法，使民间融资活动阳光化、规范化，这不仅为浙江民间融资活动提供可操作空间，而且让政府监管有法可依，减少金融风险。
2.降低准入门槛，打破垄断。民间融资的发展中出现的非法集资现象与国家垄断资金市场存在着密切关系。因此，应该创造市场公平竞争环境，其核心是收缩政府直接投资范围，全面放开民间投资实业的领域限制。放宽准入，让更多的民营资本进入垄断性的金融运营领域，并将这些新的金融机制纳入监管领域，既解决了企业融资难的问题，也使社会整体利率体系和民间融资活动阳光化、规范化。在立法的基础上，对符合法律规定的民间借贷机构、融资中介、担保机构等发放经营许可证，放宽民间融资机构的资本充足率、投资限制和活动限制，规范融资规模、参与主体、利率水平及交易方式；有序开放农村金融市场，鼓励有序竞争，拓宽农村投融资渠道，扼制高利贷生存空间；在适度监管基础上，鼓励民间融资模式创新，如发展私募股权融资，促进民间资本合理流动。浙江应抓住温州金融改革试验区建设的机会，破解民间资金多、投资难问题，规范民间融资，引导民间资金有效转化为民间资本和产业资本。
3.建立专门监管机构。民间融资能否稳定运作还取决于组织制度是否合理有效。在这方面，我们可以从美国的农村金融体系构建上得到启发。在美国的农村金融体系中，合作金融自成体系，但要接受农业信贷管理局的监督和管理，和联邦储备系统及各联邦储备银行间无隶属关系，受联邦储备系统的宏观调控。农业信贷系统的全部方针政策由该系统的一个兼职的联邦农业信贷委员会负责制定。美国全国12个农业信贷区各设有一个农业信贷委员会，根据联邦农业信贷委员会制定的方针政策，结合本区实际情况制定具体的方针政策，农业信贷管理局负责具体执行、日常督促和全面协调，政府农贷机构直属美国农业部。美国的这种组织制度能够根据不同阶段农业的不同发展目标，将资金用于农业、农村，调节农业信贷方向和规模。虽然美国的经验我们无法照搬，但应该在摸清情况的基础上针对不同机构和业务，按照合理分工的原则，在中央和地方以及中央有关部门之间明确监管部门和协调机制。对浙江而言，可以建立专门的地方民间融资监管和服务机构或组织，如建立地方金融监管服务中心等，明确监管主体，防止监管缺位，并进一步完善浙江地方性的民间借贷登记服务中心，以便能够及时了解和掌握民间资金动向，防范和化解民间金融风险。
4.风险控制，全面监管。由于民间融资的很多活动直接关系到百姓的切身利益，因此，应加强对民间融资活动的风险控制，使其稳健运行。相比正规金融活动，民间融资活动中债权人更能了解债务人的信用和收益状况，一定程度上克服了由于信息不对称而带来的道德风险和逆向选择问题。但民间融资活动的抗风险能力较脆弱，一旦出现大面积的资金链断裂情况，后果更具有传播性和恐慌性，更易打击实体经济。而当前政府对民间融资的监管多是事后监管，即出现问题后监管部门才采取措施，很难起到事先预防的作用，无法及时构建预防更大风险的防火墙。从最近温州的案例看，政府一旦介入，问题得到了较为迅速的控制，说明民间融资活动的风险是可以进行有效控制的，但这是事后管理。当前，对民间融资活动更应该能够在事前和事中进行良好管理，使风险的扩散性和破坏性得到最大程度的缩小或降低。世界上很多金融风险爆发的实例告诉我们，对过程的监管重于对结果的监管，美国的次贷危机、欧洲的主权债务危机均说明了这一点。对于民间融资活动来说，同样如此。因此，在立法的基础上，监管机构可以依法对民间融资活动进行全面监管，特别针对民间融资的业务进行事前和事中监管，如通过相关机构定期调查，对民间融资活动进行数据搜集与监测，加大信息披露，建立征集平台，对高风险民间借贷行为和主体及时发出预警；对民间融资机构实行融资备案管理；对民间融资机构日常业务运作进行必要的现场检查，监控、规范其商业行为，准确把握民间融资的运行状况和发展动向，使监管更具针对性；根据不同的杠杆率、不同期限资金来源，制定不同的利率范围，监控其偿付能力、资本金及事后还贷过程。
总之，浙江监管机构对民间融资的监管应从最大限度地预防系统性风险出发，主要集中在对其信息披露、融资过程、事后控制等方面的全面监管上，防范和化解金融风险和由于信息不对称诱发的各参与主体的道德风险行为，保护投资者和老百姓的利益。
（二）行业自律机制
政府监管的成本往往较高，而通过行业自律实现对民间融资的管理有时却能发挥积极作用。为防止融资活动损害本行业的整体利益，行业内部的自律能够通过自身的游戏规则和行业准则，防止过度竞争、减少交易成本、降低政府监管费用、保护服务对象利益，为行业的稳定发展、维护遵纪守法、规范经营的金融文化作出自己的贡献。
行业自律组织一般采取自愿结合方式，对本行业或本村的借贷秩序进行规范管理。比如，一些地区成立的农民担保协会，协会成员每人拿出5000元存入农信社作为担保金，当农户需要贷款，需向协会提出申请，60%以上会员签字同意、农信社审查后，农民可向农信社贷款，担保协会与农信社签订相关协议，农信社承认农民贷款担保协会的主体资格，一旦出现逾期不还现象，农信社可直接扣除协会的担保金，担保金不足时，由被担保人的私人资产作为担保。这样，农民可以根据需要随时获得信用合作社的贷款，既解决了农民的贷款需求，也降低了农民和信用合作社的成本。在法律规定的基础上，民间融资的行业自律可以充分发挥其在维护民间融资行业的秩序、安全和效率方面的作用，提升行业水平，为民间融资监管作出贡献。
浙江特有的地缘优势和“抱团”观念，应该可以有效利用社会力量参与民间金融的规范和发展，各地方可尽快成立民间金融行业协会。依靠行业协会成为政府了解行业的窗口和监管行业的抓手，同时将更多的行业自律和相互监督监管职能交付行业协会承担，把行业协会打造成为政府规避风险的防火墙和缓冲地带，并组织由业内人士参加的民间金融专家委员会，共同为行业和谐发展出主意、想办法，为政府管理行业出谋划策。
总之，在政府监管为主导的同时辅之以必要的行业协会自律性监管，在保证政府对民间融资进行有效监管的前提下，充分发挥参与者行业自律监管的作用和功效，既能通过政府监管避免自律组织为了保护行业利益以致侵害社会公共利益，同时又把政府监管限定在一定范围内，充分保障民间融资的金融自由。
（三）自我约束机制
民间融资要正常发展，信用构建也不可或缺。民间融资发展中存在的一个很大障碍就是其自身诚信问题，因此，建立在契约与行为约束机制基础上的自我约束机制也尤为重要。自我约束中的“自我”包括参与民间融资活动的各利益相关者。他们基于自身利益的需要，密切关注民间融资活动运行状况，根据状况的好坏采取某种行动，从而影响民间融资活动的进行，对其产生约束作用。实践已经证明，在大多数民间融资活动中，自我约束机制还是发挥了很大作用的。
与正规金融活动相比，民间融资活动主要基于彼此问的相互信任，借款手续也较为简便，很多甚至只是口头约定。由于彼此间信息较为对称，债权人了解债务人的信用和收益状况，履约的可靠性较高。一旦违约，相关伦理约束机制也会发生很好的效力。这一自我约束机制已经在浙江民间融资活动中存在。但近些年来，浙江发生的多宗融资案例表明，这种自我约束已经无法适应融资规模急剧扩张的趋势，单单依靠以伦理监督为基础的自我约束无法控制违约风险。因此，在政府监管、立法及行业自律基础上，民间借贷事务的双方应该学会用法律和经济手段规范彼此之间的行为，从而重塑良好的信用生态环境，使民间融资活动有序、合法运行。