发达地区城市社区管理体制双重化转型实证研究——改革与战略

 随着社会结构急剧调整、社会环境复杂多元以及国家社会管理体制改革，苏州社会管理体制面临进一步调整创新的挑战和机遇，社区管理体制调整创新正是其中非常重要的一环。本文以苏州市区7区32个街道、17个镇的403个社区（居委会）为范围，以横塘街道为样本，研究探讨大中城市社区管理体制调整创新的可行方案。
一、苏州社区管理体制迎来调整重构窗口
（一）社会管理重心下移需要调整社区角色
顺应社会管理重心下移的改革趋势，苏州也将城市社区作为城市社会管理的支撑点、落脚点。根据铜陵、黄石、贵阳等地撤减管理层级试点的做法，管理重心下移力度存在进一步加大可能。社区管理职能正不断增加，社区角色也正由单一自治组织角色向综合性公共服务角色转换。
作为社区管理职能具体承担者，社区主要管理机构至少扮演三重角色，除社区自治组织者、居民权益维护者以外，还必须是社区公共服务提供者，其中第三重角色已越出自治组织职能边界。管理重心下移，政府将部分公共服务职能如劳动就业、社会保障、社会救助、优抚救济、公共卫生、计划生育和社区矫正等转移下放，由社区开设窗口提供服务。社区承担本来由政府承担的这些公共服务职能，能显著减轻政府负担，在有效监管和激励条件下有助于降低服务成本、提高服务效率、提升居民满意度。
随着改革深化，社区逐渐成为基层公共管理服务中心，实际行使部分政府公共管理和服务职能，而这与社区的自治性质存在矛盾。其一，公共服务是政府职能，是政府服务人民、联系群众的基本方式，由社区自治组织代为行使淡化了政府作用，可能影响服务的权威性。其二，公共服务要求公平公正廉洁合理，仅凭社区自治组织自身管理、协调、监督难免顾此失彼，而外部监管对自治组织而言在机制上并不顺畅。其三，公共服务要求高效优质，要求从业人员具有较扎实的专业知识、较充分的职业道德和较饱满的工作热情，社区自治组织往往缺乏相应的人才吸引力度和激励能力。其四，公共服务成本可通过向社区自治组织购买服务加以弥补，但由于前面三个问题的存在，这种购买风险相对较大。因此，为适应社会管理重心下移需要，社区管理机构必须改变自治组织的单一性质。目前苏州社区公共服务项目运行比较正常平稳，原因之一正在于这些机构并非完全意义上的自治组织。
（二）基本现代化建设对社区管理提出了更高要求
苏州为率先基本实现现代化提出的更具挑战性的“三区三城”和宜居苏州、创业天堂、幸福家园建设目标，都以加强改善社会管理作为重要基础，要求社区管理服务范围拓展、标准提升、功能强化，反映出社区管理将从全面普及、规范运作进入提升品质、优化效能的新阶段。一是机构设置顺应新阶段、新任务要求。机构职能综合化，既包括公益服务、权益维护、社区管理等自治职能，又要名正言顺地代行政府部分公共管理服务职能，因而机构性质也应相应调整。二是人员配备符合专业化、精干化要求。一方面，人员数量应充实加强，目前一般达不到苏州规定的常住人口1.5‰的标准（见表-1）；另一方面，社区工作人员应具备相应专业技能和素质，目前差距较大。从表-2看出，横塘街道48位社区工作者拥有大学学历的仅8.3%，未受过系统专业训练的（高中以下）接近四成，拥有社工职业证书的仅1人。这种情况在苏州市各社区很普遍。三是资源配置遵循合理化、可持续要求。社区资源配置最关键的是资金的来源与使用，目前街道财政拨付社区核定在编人员工资，提供部分社区办公活动经费，其余工作人员经费及办公活动经费由社区自行解决，出现亏空可向街道借支，待有能力时再还。街道财政负担社区部分人员办公经费，体现对社区承担部分街道下放公共服务职能的补偿，但也说明社区实际上并非完全自治。社区自营收入差异很大，也存在起伏变化，街道财政拨付作为稳定的资金来源，可以为社区公共服务的正常开展提供基本保障。
（三）城市人口二元化结构使社区管理面临新问题
据全国第六次人口普查资料，2010年11月1日苏州总人口1176.91万，其中户籍人口637.77万，占54.2%，外来人口539.14万，占45.8%，外来人口在苏州人口结构中几近半壁江山，占市区常住人口四成半以上。
外来流动人口管理服务一般集中在治安防范和计划生育管理两个方面，总体而言，外来人口游离于社区管理服务体系之外。在苏州人口二元结构常态化情况下，将外来流动人口纳入城市社区管理服务体系，是“三区三城”建设的内在要求。这不仅会大幅度增加社区管理服务工作量，还会带来一系列新问题，即如何应对流动人口流动性强、归属感弱、责任意识淡薄等特点，如何保障外来流动人口合法权益，如何让流动人口参与社区管理，如何平衡外来流动人口与户籍居民利益关系。这些问题对社区管理机构设置及运行提出了调整完善要求。
（四）经济社会的全面发展为社区管理体制进一步调整优化提供了必要基础
目前，苏州全面推行以社区党组织、社区居委会、社区服务中心（社区工作站）为主的社区管理服务模式，顺应了加强改善社会管理的需要，社区管理服务机构运行正常，形成了与社会建设总体适应的运行机制。社区在政府财政支持下的“自治”及兼顾公共服务、公益服务、权益维护和社区管理的运行模式，可以说已经具有了一定程度的“事业化”色彩，为社区管理机构进一步调整和运行机制进一步优化准备了经验、提供了思路、预留了空间。此外，苏州各城区财政状况良好，可用资金充裕，社区管理体制调整的物质基础较为坚实。