苏州城市社区管理体制调整重构路径选择——改革与战略

（一）社区行政化不符合“小政府、大社会”改革要求
其一。社区行政化很容易走向将社区事务、社会生活全面纳入行政管理调控范畴，侵占居民社会生活空间，形成社会生活过度组织化的局面。其二，社区行政化导致行政机构下伸扩张，社区发展成“小政府”，与社会管理体制扁平化改革方向相悖。其三，社区行政化违背自治原则，侵占居民自治权，抑制居民和有关方面参与社区管理服务和建设的积极性，不利于动员各方力量共建和谐社区。
（二）社区居委会完全自治难以有效落实
1.社区居委会资金来源的对上依赖制约社区自治权的行使。社区资金来源主要有两个方面。一是社区财产、产业收益。这种以股份制为基本形式的财产、产业收益，除主要用于股东分红及再生产投入，拿出部分用作社区自治经费。这类收益差别、波动较大，且不宜较多切割，从而影响股东权益，其使用也不宜随意超越社区自治范畴。二是政府财政划拨，用于政府核定工作人员工资和社区办公活动经费，这是目前许多社区主要或基本经费来源。横塘街道每年拨付学府社区80万元财政经费，接近该社区年经费需求的1/3；该街道另两个社区财政拨款分别达73万元和100万元，成为支撑这些社区正常运转的重要条件。社区依赖街道财政拨款活动运行，难免损失部分自治权，听从政府调遣，代行部分职能。
2.社区自治能力偏弱影响社区自治的开展。一方面，社区工作人员尤其是主要干部缺乏社区自治专业知识，将原有的行政推动办事方式移植到社区管理服务中，社区自治的意识、知识、技能只能在实践中边干边学、逐步积累；另一方面，缺乏社区自治经验，一些地方的探索有待总结提炼，其适应性也有待检验。苏州的实践基本都是在街道介入或领导下的社区有限自治，缺乏完全自治的案例。
3.社区治理结构隐含非完全自治的内在因素。社区实行党组织领导下的居委会为中心的治理结构，提倡党组织负责人兼任居委会主任，党组织班子成员与居委会成员交叉任职。《中国共产党章程》规定：上级党组织可以调动或者指派下级党组织负责人。这就存在居委会主任及成员直接、间接由上级指派的可能。另外，社区机构实际处于行政体系末梢、自治体系顶端，从其优秀工作人员中优先选录公务员、或者进入事业编制的激励政策，对社区工作者具有足够大的吸引力，难免导致一些人较多听命于政府。
4.居民自治意识薄弱削弱社区自治基础。社区自治需要居民参与，目前总体来看由于社区居民普遍缺乏必要的自治意识和知识，参与情况并不是很理想。
5.社会团体发育滞后影响社区自治环境。苏州社团发育与其它地方相仿，呈现程度较低、活力不足、不够平衡的状况。横塘街道的3个社区共有社团26个，在列出的12类社团中文体健身类的14个，占一半以上，联谊、学术等3类空白，管理、调解、环保等5类仅在一个社区有分布；最多的石湖社区有7类社团，最少的学府社区仅有3类社团；社团经费差异较大，有的社团没有活动经费，经费来源均为社区资助，说明社团的影响力、活动能力、持续发展能力不够理想。
6.社会管理重心下移需要社区配合。政府以社区为依托下移管理重心，社区居委会承担起部分公共管理和服务职能，街道社区各得其所，形成目前相当有效的合作模式。这种合作模式使社区实际处于街道行政权力的辐射范围之内，社区活动很难做到完全自主自治。目前在这种模式下，街道社区配合较为默契，社区管理服务较为平稳，表现出良好的适应性和较大的生存发展余地。需要解决的主要是如何避免社区过度行政化的问题。
（三）完全购买服务方式难以全面替代社区居委会的职能
在加强社区建设过程中过度使用购买服务方式、轻视社区居委会作用，会产生一些问题，社区居委会有助于这些问题的解决。
1.购买服务需要有组织实施者，社区居委会是本社区组织实施的合适人选。针对社区居民的服务，需要有相对熟悉社区情况、进入社区没有障碍的单位来承接，且最好能够与社区自治活动协调对接。比较符合这些要求的，目前基本上就是社区居委会了。有些专业性较强的服务项目，可以政府直接招标，也可由社区代替政府招标购买，监督实施。
2.购买服务具有一定局限性，有些公共管理服务项目、公共事务不宜采用此类方式。像社会保障、社会救助、优抚救济和计划生育等公共管理服务项目，因其政策性、专业性、敏感性较强，关系管理服务对象的切身利益，购买服务就显得不够严肃稳妥，应由比较权威、能在一定程度上代表政府的机构稳定提供，现在由居委会及社区工作站来承担这些活动得到了普遍认可。社区重大问题决策、选举表决等公共事务，也必须由居委会等社区主要机构来主持；社区建设、社区自治需要有组织推动者，社区居委会是这些事项的合适承担者。
（四）“准事业+准自治”是社区管理体制调整的现实选择
社区管理体制以社区居委会为中心，社区居委会兼有事业和自治双重性质，是目前和今后相当长时间内切合实际的合理选择。
1.自治是社区管理服务机构的基本职能和性质。自治是社区居委会与生俱来的基本职能。中办、国办《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，明确要求围绕社区居委会这个中心完善基层群众自治制度，突出了居委会在社区自治中的地位作用，符合我国城市社会建设的实际和社会管理重心下移的要求。在苏州市区，社区居委会较好承担起了社区自治组织者、推动者、协调者角色，机构的自治属性、组织推动自治的职能都是鲜明的，在和谐社区建设中发挥着不可缺少的基础支撑作用。
2.公共管理服务是我国社区成长发育中的新生职能。随着城市社会管理重心进一步下移，社区居委会逐步成为城市社会基层管理服务中心，其承担的基层公共管理服务职能必然会进一步增加，形成居委会兼具自治和公共管理服务双重职能的格局。公共管理服务本质上是由政府向居民提供的公共产品，其中部分可以采用购买服务方式提供，其余需要以政府名义、或者由具有一定权威的机构代表政府来提供，这类公共产品提供者的人员由政府招聘供养、费用由财政承担，实际上就具有了事业性质。
3.“准事业+准自治”是苏州市区社区管理体制的本质情况。苏州市区403个社区居委会，都具有自治和公共管理服务双重职能，设有符合标准的社区服务中心57个。社区居委会承担了部分政府下移委托的公共管理服务职能，街道为其聘用配备一部分工作人员，街道财政每年对其拨付一定经费。横塘街道为学府社区核定编制9人（含2名街道招聘派驻人员），年财政拨款80万元。苏州老城区及工业园区2006年开始设立社区工作站，人员由政府聘用、经费由政府财政承担，其中沧浪、平江、金阊3区实行一居一站，依托社区建有工作站150个。工业园区也设有社区工作站。这些居委会等社区机构，与政府之间已经不是主导、被主导关系，而是具有一定程度的领导、被领导关系，一定程度的人员、经费依赖关系，再仅仅将其看作纯粹的自治组织就不够全面，应在肯定其自治属性的同时，正视、承认其本质上兼具的一定程度事业属性。以此为基础，试行“准事业+准自治”社区管理模式，名正言顺地行使、规范、发展居委会为主的社区管理机构的双重职能，是一条值得一试的强化和改善城市基层管理服务、理顺城市社区管理体制的可行路径。