浅议政府投资项目代建制

 引言
“代建制”最初起源于20世纪90年代的厦门，严格意义上讲国际上并未出现过“代建制”一词，然而借鉴各国成功经验的“代建制”却在我国逐步取代了传统的“自建制”项目管理模式，最终发展成为国务院针对政府投资工程项目推出的一项新的建设管理制度。
1 “政府投资项目代建制”的概念
目前并没有一个统一、规范的定义来描述“代建制”。2004年7月国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）中指出，对非经营性政府投资项目推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设项目实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位的建设实施方式[1]。
这里的“政府投资项目”是我国发展过程中逐步形成的特有概念，美国一般称之为“政府工程”、日本及香港则称其为“公共工程”。2000年财政部出版的《政府投资项目标底审查实务》中指出“政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，……，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目”[2]。
对政府投资项目实行“代建制”其根本目的是希望通过“代建制”实现政府职能的转变，遏制政府投资过程中的垄断、贪腐问题，提高非经营性工程项目的建设管理水平，确保工程项目的质量、进度和工期目标实现，进而提高政府资金的使用效益和效率。自2004年后代建制正式开始在我国福建、安徽等地区进行推广试点，众多学者也将研究重心转向“代建制”。
2 传统政府投资项目管理模式的局限性
传统的政府投资项目管理是集“自投、自建、自管、自用”为一体的自建式管理模式，其流程如图1所示。在这种管理模式下，政府部门既是投资方、使用方，又是工程项目建设、管理方，如此集权的结果往往使投资工程面临工程投资决策失误、进度拖延、成本过高、质量不达标等问题，具体表现为以下几方面。
2.1 临时性、分散性管理 传统“自建式”管理模式下，政府投资项目由使用单位（即投资单位）通过临时组建基建单位进行建设管理，易造成非专业单位的临时性、分散性管理。最典型的例子即是“工程伊始组建基建单位、工程结束基建单位解散”，这种行为的最终结果往往是权利责任关系不明确，工作效率低下。
2.2 财政拨款监管疏松、项目边界蔓延 “自建制”下资金来源于财政拨款，政府职能单位无偿使用资金、不用履行偿债义务，同时在整个建设过程中财政局等单位并不履行管理监督责任，因此政府部门从本部门利益出发的自营性建设易出现无完整计划、机会主义的行为。在建设过程中经常出现未经批准扩大建设规模、提高建设标准的情况。据统计，政府投资项目多数都超出预算20%-30%，有时甚至1-2倍[3]。“自建制”的结果必然是项目超预算、超期、超范围、超标准等问题。
2.3 贪腐问题日益严重 “自建制”项目自投、自建、自管、自用，缺少专业机构的监督控制，政府投资部门权利过于集中，导致在项目招标等阶段出现大量非法的权力寻租行为，贪腐问题日益严重，严重影响公共财政的使用效益。正是上述问题的出现，促使“代建制”的发展，代建制模式实质是在迎合政府投资项目非营利性特点、解决现实问题的基础上的一种制度的变迁，即用高效率的代建制管理模式取代传统项目管理模式。
3 政府投资项目代建制模式优势分析
自我国“代建制”在福建、安徽等地开始试点后，代建制根据地方特色形成不同的管理模式。张敏（2011）将代建制划分为三种模式，即政府专业管理机构模式、政府指定专业代建公司模式、项目管理公司竞争代建制模式[4]。童俊（2012）以地区特点为划分标准将代建制划分为重庆模式、深圳模式、上海模式、厦门模式、福建模式[5]。
然而不管如何划分，代建制的原理是不变的，即由项目出资人委托有相应资质的项目代理人对项目的可行性研究、勘察、设计等全过程进行管理，并按要求质量、成本、工期目标完成项目总体目标，竣工验收后移交项目使用人的管理模式，如图2所示。
这种代建制较传统自建制项目管理模式存在不少优势，其中最显著的优势有以下三点：①项目决策规范化、科学化。代建制要求使用单位将工作委托于代建单位，代建单位通过专业咨询机构的详尽分析进行决策、采用多环节的招标确定供应单位。政府投资项目更趋向于市场化，用合同进行约束工作，在项目前期决策阶段决定所建设项目目标，通过招标降低采购成本，提高供应商质量，最终实现资金使用效益的最大化。②项目管理水平专业化。代建制下的项目管理团队，均拥有大批专业人员、丰富的工程项目管理经验。通过专业的团队进行工程管理，能更好的对项目进行全过程的计划、指挥、领导协调及监控。③遏制贪腐问题。代建制打破了传统的“自投、自建、自管、自用”模式，在代建制下政府投资单位、代建单位、投标单位、监理单位、使用单位彼此工作分离，可有效的相互制约监管，使整个项目活动更加公开化、透明化，从而从源头上遏制贪腐问题的发生。
4 政府投资项目代建制存在的问题及思考
①配套法律制度不健全，应不断进行完善。尽管代建制已经广泛推行，然而其是建立在合同基础上的民事关系，非法律制度。首先，法律制度未明确规定代建单位与政府部门产权关系。现阶段代建企业与政府部门裙带关系较深，易导致行业保护主义、地方保护主义的繁衍，使得权责不清；其次，现行管理办法中未有明确的代建单位准入门槛、人员素质要求。现行管理办法仅要求工程专业人员的要求，而代建单位因其工作性质，人员不仅需具有专业技术，还应具有较强的管理技能。最后，代建企业、建设企业责任权利边界模糊。通过委托代建，民事责任由建设单位转移至代建单位，其余的行政、刑事责任则仍由建设单位承担。然而法律并未明确规定代建行为结束后工程责任风险等权利及责任归属问题。相关配套法律制度的完善是一个循序渐进的过程，只有意识到问题的存在，才能不断的进行完善整改。②代建费用标准有待制定。现阶段代建管理报酬标准仍依据2004年财政部的指导意见决定，“其代建管理费标底由同级财政部门比照基建财务制度规定的建设单位管理费标准编制”[1]，该规定未考虑代建单位工作、责任、风险、利润、报酬的综合因素，往往代建报酬偏低，造成代建单位与建设企业权责推脱、监管不到位等问题。合理的费用标准可提高代建单位的责任意识，实现“职责分离、权责对等”。
尽管目前代建制存在的问题不少，然而不可否认代建制是我国政府投资体制改革的重要成果之一，其可有效促进政府投资决策的规范化与科学化、提高项目管理的专业化水平、遏制贪腐问题的发生，进而实现政府投资效益的最大化。