公租房项目融资代建模式的运作分析

公租房项目小区内及周边相关的设施主要包括：居住设施、小区内生活服务设施、小区内外的城市商业设施、小区周边的城市基础设施及生产性设施等。大致可分为三类：第一类，城市商业设施及生产性设施为非公共产品，完全具备可经营性；第二类，城市基础设施为纯公共产品，不具备可经营性；第三类，居住设施及其它设施在一定程度上均具有非排他性或非竞争性，是准公共产品，具备一定的可经营性。

在满足城市发展总体规划和城市保障性住房建设规划的条件下，对第一类非公共产品，政府可给予投资者一定的优惠政策；对第二类纯公共产品和第三类准公共产品，政府在委托民间资本进行特许经营时，应根据自有资金的情况、融资代建成本的高低，确定项目的融资代建范围、风险划分方式及运营期内租金补贴标准。其中，政府自有资金可集中投向项目周边的城市基础设施。另外，政府必须要对能直接产生现金流的项目设施，例如公租房和部分公共服务设施等的运营，进行监督和价格管制。

由于公租房项目投入的建设资金与运营期的租金收益存在着巨大缺口，政府的租金补贴将是一项长期的沉重财政负担。这也是地方政府对建设公租房等保障性住房项目缺乏内在动力的根本原因。在各地的实践中，大致有五种应对思路：第一种，将公租房租金标准向市场租金靠拢，尽可能减少政府补贴；第二种，将公租房项目等放在偏僻偏远、配套设施不足、地价便宜的城市区域，以降低土地的隐性成本；第三种，在普通商品房项目中硬性规定公租房的配建比例，将建设责任转移给开发企业；第四种，通过其它收益权（例如其它地块土地出让金的减免等）的出让与转让对投资者进行补偿；第五种，在公租房项目中配建一定比例的经济适用房、普通商品房及商业设施以供出售。需要指出的是前三种思路及其的组合思路都有违国家住房保障政策的本意，不能作为解决问题的主流方式，并且在上海、郑州等地都已经出现了严重的“公租房遇冷现象”[9]；第四种思路中其它收益权的定价折价等等很复杂，各方的价值判断也很难统一；第五种思路较为可行，但普通商品房等所占的比例毕竟有限，售得资金也很有限。

结合曾国安[10]（2012）、徐镭[11]（2012）等分别对保障性住房的出售政策与混合供应模式所进行的研究以及前文的分析，针对公租房项目特点，本文认为公租房项目在进行融资代建时，在项目规划决策阶段，要考虑住房的多层次混合供应。不仅户型面积上要拉开层次混合供应，在住房类别上也要拉开层次混合供应，比如配建一定比例的普通商品房、经济适用房等；在项目建设阶段，投资者/SPC项目公司负责项目的代建及融资工作，政府或政府委托的公租房管理机构负责建设监督；在运营阶段，投资者/SPC负责项目的日常运营工作（例如房屋维护、配售设施销售、公租房租金收取等），政府或公租房管理机构不仅应负责公租房准入、退出和租金补贴以及对运营质量的监督管理工作，由于拥有公租房的所有权，在公租房本身随城市发展而不断升值的过程中，政府还可以采用“先租后售”、“以售补租”的方式，择机分阶段向保障对象出售部分公租房，以填补建设成本和运营成本的巨大资金缺口。