土地政策参与宏观调控的政策工具研究——经济与管理

 一、引言
土地与资本、劳动等要素都是发展经济不可或缺的投入要素，配第曾用“土地是财富之母，劳动是财富之父和能动的要素”来概括土地对于经济发展的基础作用。土地作为重要的生产投入要素，不仅具有像资本、劳动等要素的一般属性，也具有其独特的属性。资本、劳动都具有极大的流动性和可再生性，而土地则是固定、缺少流动性，并且具有很强的空间属性，尤其是可适宜经济社会发展的土地几乎是不可再生的，这些特点使土地与其他要素不同，也为土地政策成为宏观调控工具增加了难度。众所周知，我国传统的宏观调控工具是货币政策和财政政策，土地政策还未曾从真正意义上成为国家的宏观调控工具。虽然自2003年我国经济进入新的增长周期扩展阶段，我国政府曾明确提出土地政策参与宏观调控，并与传统的信贷政策并列作为宏观调控的主要工具，但由于土地的特殊性，国家一直不能像货币政策和财政政策那样在全国范围内进行灵活运用，因而土地政策参与宏观调控是我国经济发展新形势下新的研究课题。笔者认为，货币政策（财政政策）作为宏观调控工具是由国家调节控制货币（财政收入）的供应量和需求量，根据经济发展的需要，围绕供给量和需求量制定相关的经济政策调整经济运行中的货币量，使其能够促进经济发展；而与此类似，土地作为宏观调控工具也应由国家控制土地的供给量和需求量，根据经济发展的具体情况对土地资源的总量和结构进行干预和调节。党的“十七大”报告中也明确要求“在2020年初步完成主体功能区布局”。而主体功能区的理论创新，其实质是将空间维度重新纳入理论分析。主体功能区的不断发展及其变化，必然是土地政策在“空间维度”上的一种属性表现。因此，进一步探寻土地政策参与宏观调控必然是深入主体功能区理论基础建设的客观要求。
二、土地政策参与宏观调控工具：基于我国土地政策实践视角
最先把土地作为重要生产要素的学者是认为“土地是财富之母”的配第，以及认为“土地是所有财富由以产生的源泉或资料”的坎蒂隆。此后，生产要素理论不断发展，直至今天的“生产要素六元论”（人力、财力、物力、运力、自然力和时力，其中土地属于自然力）学说在理论界几乎达成共识。事实上，土地要素是劳动要素和资本要素运行的空间载体，如果能够引导和调节土地要素的投入方向和投入量，就能通过不同的土地政策产生的不同经济效果来调节宏观经济，所以生产要素理论成为土地政策参与宏观调控的重要理论依据。根据我国土地政策实践，土地政策是从供给和需求两方面参与宏观调控。在供给方面，虽然我国用于社会经济发展的土地总面积是固定的，但由于土地公有制使我国政府对土地拥有绝对的控制权，因而从供给方面能够进行效果很好的调控，可以从土地供给方式、供给结构、供给价格三方面制定土地政策对经济进行调节。在土地需求方面，包括农业用地需求、工业和建筑用地需求以及服务业和居民住房用地需求构成了土地的总需求，而土地需求的调节主要在于房地产市场对住房需求的调节。由于我国农业用地实行家庭联产承包责任制，具有稳定性，不符合宏观调控政策所需要的灵活性，而工业和建筑用地以及服务业的用地需求应从土地整体规划的大方向来考虑并与产业政策等相关政策综合考虑对需求的调节，因而只有房地产市场适合调控手段的灵活多变。
土地政策的主要调控工具包括土地供应与市场规则工具、土地价格与收益政策工具、土地收购储备工具以及“道义劝告”工具等。其中，土地供应与市场规则工具包括土地规划、城市规划、土地供应计划、建设用地审批、土地出让转让政策等；土地价格与收益政策工具包括基准地价、工业用地和经营性用地出让最低价格、土地税费政策、征地补偿政策等；“道义劝告”工具指中央土地调控部门通过发表正式声明、导向性政策和指导意见或私下谈话，表明对当前国土资源经济形势的判断和对地方政府的希望，以达到影响地方政府、用地企业和个人用地行为使其符合中央政策目标要求。结合我国土地政策实践，我们可以对我国土地政策参与宏观调控的效果进行分析。例如在土地供应方面。过去的十年间我国建设用地供应总体趋势为上升中略有波动。如2012年第一季度，我国建设用地供应总量同比增长超过30%，全国建设用地供应11.44万公顷，同比增长33.6%。我们可以看出建设用地供应量与GDP之间呈正相关的关系，尤其是2007和2008年，建设用地供应量明显下降，GDP也明显下降，表明建设用地供应量对国内生产总值有重要影响，国家通过控制建设用地的数量对经济进行有效调节。
而在土地供应结构方面，我国2010年土地供应结构中比例最大的是工矿仓储用地，占36.6%，其次是住宅用地，占26.7%。这说明对我国房地产市场的调节已经成为我国土地政策参与宏观调控的重要手段。而从整体上看2012年我国供地结构也出现了较为明显的调整趋势，其中基础设施用地增长幅度最大，占我国土地供应总量的45.2%；房地产用地增长幅度次之，占我国土地供应总量的23.6%。这表明土地审批、土地结构制约了我国各项产业的发展，国家通过土地政策同产业政策相联系，有效地实施了对支持产业的扶持。此外，在土地价格方面。从整体上看，土地出让价呈上升趋势，尤其是2008年以后土地出让价格大幅度攀升。土地出让面积和土地出让价格几乎是同向变动。由于土地出让价格是影响房地产市场房价的重要因素，因此也成为国家调控经济的重要手段。
三、土地政策参与宏观调控的政策建议
土地若能够解决自身的难题，即空间性和不可再生性，则土地政策可以像财政政策和货币政策一样成为真正意义上的主流调控手段。对于不可再生性，可通过技术的进步向空间和地下两个方向发展、增强利用率等方法解决；而对于空间属性问题，则应该通过资本和劳动等要素的自由灵活流动与不可流动的土地要素相结合，需要土地政策与其他政策的配合，同时处理好部分和整体的关系。因此，结合上述分析，土地政策参与宏观调控应着重从以下几个方面着手：
1. 国家应有一个统一的土地调度机构，构建由中央和地方不同级别但同一系统的机构体系。在我国宏观经济实践中，财政政策的总机构为国家财政部，下有各级财政部门相呼应；货币政策的总机构为中央银行，下设不同级别的各级银行；土地政策的总机构包括国土资源部、建设部、国务院等部门，由于没有统一专门的政策制定机构，往往会导致多部门由于未能提前沟通而使各项政策之间出现矛盾，最终不能达到政策制定的初衷。
2. 土地政策应与财政政策、货币政策、产业政策等政策手段相互配合使用，如国家在使用土地政策调节房地产市场，抑制对住房的过度需求时可与财政政策和货币政策相配合：如上文所说使用货币政策提高利率、使用财政政策征收房产税等措施配合远比单独使用土地政策效果要好；又如使用土地政策的工具（土地规划）时要与产业政策相配合，在土地审批时对于支持的产业放宽限制等。
3. 土地政策参与宏观调控，运用土地政策对经济进行调节时不仅要从供给方面进行，还要从需求方面同时调节，双管齐下，综合运用才能达到既定的效果。这同样需要货币政策、财政政策，以及利率政策等制度配合。
四、结论与启示
土地政策参与宏观调控对经济进行调节的原因在于市场调节经济存在失灵现象，而主流经济学推崇的财政政策和货币政策并不能完全满足调节市场失灵所造成的经济波动，需要新的宏观调控手段加入对经济进行调节。土地是各种生产经营活动所必须的载体，离开土地任何经济活动都不可能进行，这就使得土地政策参与宏观调控成为可能。财政政策和货币政策在调节经济时要求市场主体有灵敏的反应度，如国家上调利率期望市场主体能够较少地使用资金，而在经济运行中市场主体很有可能不计成本的进行投资，从而使调控达不到目的，而与财政政策和货币政策相比，土地政策成为宏观调控手段的优势在于离开土地任何经济活动都无法进行，市场主体对土地供应政策完全具有弹性，政府可以通过土地政策调整以取得良好的调控效果。
参考文献：
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[3]梁佳.土地政策参与宏观调控的机制分析[J].经济与管理，2013，（3）.
责任编辑、校对：关 华