土地政策参与宏观调控的机制分析——经济与管理

一、引言
随着福利分房制度的终止，房地产业开始蓬勃发展起来。近年来，房地产业已成为许多城市的支柱产业。然而，随着经济的快速发展，房地产市场渐渐出现了房价上涨过快，空置率过高等严重影响其健康发展的问题。2003年，国内部分地区的房地产市场开始出现过热现象。同年，土地政策被正式纳入为宏观调控政策来调控国民经济。几年间国家出台了大量土地政策对房地产市场进行了针对性的调控。各种政策的出台对于房地产市场特别是房价究竟产生怎样的影响，这是一个值得深入研究的问题。而与此同时，我国“十一五”规划纲要首次提出“重点开发、优化开放、限制开发和禁止开发”四种类型主体功能区建设，并要求各地区据此“规范开发秩序，完善开发政策”。党的“十七大”报告中也明确要求“在2020年初步完成主体功能区布局”。然而需要注意的是，由于主体功能区理论是我国首次提出，其基础理论建设仍相对滞后。一般认为，主体功能区的理论创新，其实质是将空间维度重新纳入理论分析。主体功能区的不断发展及其变化，必然是土地政策在“空间维度”上的一种属性表现。因此，进一步探寻土地政策参与宏观调控必然是深入主体功能区理论基础建设的客观要求。
二、土地政策参与宏观调控研究的简要述评
国内外许多学者都对土地政策与房地产的关系进行了研究。Pollakowski（1990）通过对美国华盛顿地区蒙哥马利郡的数据进行实证研究，发现土地供给政策可以影响一个地区的土地价格和房地产价格。当土地限制供应政策越严格，地价和房价的上涨速度就越快；Peng.R和Wheaton.W.C（1994）对香港1965-1990年相关数据进行了计量实证分析，结果表明，土地供给的下降会减少房屋供给总量，这样一来消费者会产生未来可利用土地资源更加稀缺的预期，于是其对房屋的需求上升最终会导致地价和房价的上涨。Raymond（1998）运用Granger因果分析对香港地区的房地产价格与土地价格关系进行了实证检验，结果证明房价与地价之间不存在因果关系。而我国学者对于该问题的研究基本持两种观点：一种认为，土地价格很大程度上决定了房地产价格；另一种则认为，房屋供求的变化在很大程度上决定着房价的变化。例如，娄文龙和朱青（2004）认为，造成我国房地产市场产品供给量不足、供给结构不合理的原因主要是土地供应方式存在问题，并对该问题提出了合理的政策建议；周江（2005）认为，造成房地产价格过高的原因有很多，房地产市场结构不合理只是其中的原因之一；高丽坤、李淑杰等学者（2006）从价格和供应量的角度，分析了土地市场与房地产市场之间的关系；张庆佳、林依标（2008）认为，房价上涨的原因是由土地的有效供应量不足以及供应结构不合理引起的，解决这两方面的问题就可以使房价回到合理价位。
三、土地政策对房地产价格形成的影响分析
土地供应政策参与宏观调控，并对房地产价格产生影响，主要有三方面：土地供应量、土地供应方式和土地供应结构，进而影响房地产市场价格。
（一）土地供应量角度
房屋建设离不开土地，土地供给量的数量会直接影响到房地产市场的发展。土地供给分为增量土地和存量土地。城市扩大建设主要通过两方面途径：一方面，是向周边城镇扩张，通过占用农用耕地来提高增量土地的数量；另一方面，则是对已有土地进行深度开发和利用，提高存量土地的利用率。
随着城镇化步伐加快，部分城镇规模过度扩张，我国土地资源利用粗放，浪费现象凸显。一些开发区和新区违反规划设置，盲目扩大规模，造成了北京、天津、上海等多城市“城中村”问题严重。2004年，国务院办公厅颁布了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》集中对土地市场进行整顿。该通知对之前土地供给过程中存在的土地占用违规、不合理现象，以及土地审批过程中违反国家产业政策、超规划超计划等现象提出了整顿要求，加大了对房地产市场的整顿力度，对土地供应实行了从紧的政策。此外，我国也正在面临逐年增加的人口压力。据测算，我国基本农田保护面积应稳定在15.6亿亩以上。为保障粮食供应、保护现有耕地，2005年由国土资源部颁布的《关于进一步做好农田保护有关工作的意见》。该《意见》加强了城市规划中对农田的保护力度，也对征地活动提出了更加严格的要求。从近年来我国土地年征地面积的统计数据中可以看出，随着相关政策的落实，全国年征地面积基本呈下降趋势。这意味着，城市的土地供应不能单靠对外扩张来满足，而是要对已有土地进行深度开发。对于房地产企业来说，可供使用的土地不会通过城市对外扩张来无限供应，终究是要在一定范围内进行。
仅仅调节增量土地的供给远远不够，存量土地调整也是调节土地供给量的重要方式。例如，为进一步提高土地利用率，2007年国土资源部、财政部和中国人民银行联合颁布了《土地储备管理办法》，明确要求“各地应根据土地市场需求，合理确定土地储备规模”。土地储备中心通过明确土地产权将土地开发的法律障碍扫除干净，并通过对纳入储备的土地进行必要的前期开发，使其尽快达到具备开发条件的土地标准，从而缩短了土地开发周期。对于房地产企业来讲，该办法从某种程度上加快了土地供应的速度，对于企业自身投资项目的扩大起到了一定帮助作用。同时也让开发商意识到，对城市中已有的存量土地进行更加合理的开发利用，提高土地利用率，才是在当今土地政策背景下的一个明智选择。
（二）土地供应方式角度
土地供应方式也对我国房地产市场产生着重要影响。2004年，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求从2004年8月31日起，所有经营性土地一律公开竞价出让。以招标拍卖挂牌形式出让土地使用权的方式将竞争机制引入了土地一级市场，规避了协议出让方式的不公开、人为影响因素较多等缺点。同时，该文件还规定2004年8月31日起，开发商必须及时缴纳土地出让金，如果在两年内不开发，政府就有权将土地收回。
由此，我国的土地供给方式发生了巨大变化，从政府与开发商协议商定土地价格变为通过招拍挂形式确定土地使用者。一块具有最佳区位、升值空间大的地皮无疑会成为开发商争先抢夺的目标。由于土地所有权拍卖市场化、透明化等特点，开发商不能再利用政府某些寻租行为和自己的人脉关系低价获得土地。随着土地市场竞争程度不断增加，开发商只好不断提高自己的出价来获得中意的地皮。但是，这部分高出的成本自然就会转嫁到房屋售价上，于是房价被逐渐推成了天价。
（三）土地供给结构角度
2005年起，我国部分地区存在严重的地产开发规模过快，地产价格大幅上涨，供应结构不合理现象。针对房地产市场出现的这些新问题，国家出台了相应的土地政策来调整房地产市场的土地供给结构。2005年3月，国务院办公厅颁布了《关于切实稳定住房价格的通知》，要求“加大住房供应结构调整的力度，着力增加普通商品住房、经济适用住房和廉租住房供给，提高其在市场供应中的比例”。为进一步加强房地产市场的引导和调控，及时解决商品住房市场运行中的矛盾和问题，努力实现商品住房供求基本平衡，2005年4月，建设部、发展改革委、财政部、国土资源部等部门联合颁布了《关于做好稳定住房价格工作的意见》，明确指出要“强化规划调控，改善住房供应结构”。
为满足我国大量低收入群体的住房需求，国家出台的相应土地政策已经将房地产市场结构进行了重大调整。经济适用房等保障性住房面积正在逐年增加，但对于开发商来讲，出售这部分房屋所得利润极低，很少有开发商愿意将有限的资源投入到保障性住房的开发建设中去，但是出于政策的要求考虑，保障性住房的建设比例正在逐年增加。而我国对保障性住房购买资格有严格的限制，并非所有人都满足，绝大部分消费者仍然是普通商品住宅的购买者。因此，对于普通消费者庞大的住房需求来讲，如果普通住宅的有效供给不能满足的话，普通住宅的土地价格就会继续上涨。
四、结论
本文研究表明，土地政策会对房地产价格产生重大影响，其作用途径主要有三方面，即土地供给政策通过调整土地供应量、供应方式和供应结构，对土地价格起到了大幅拉升的作用，从而影响了房地产价格的增长。而对土地政策参与宏观调控的影响路径研究，也为我国主体功能区建设提供了理论基础，为我国不同功能区的宏观调控提供了一定的借鉴意义。
参考文献：
[1]Pollakowski.H.O，S.M.Wachter.The Effect of Land-Use Constraints on Housing Prices[J].Land Economics，1990，66（3）：315-324.
[2]Peng.R，Wheaten.W.C.Effects of restrictive land supply on housing in Hong Kong and econometric analysis [J].Journal of Housing Research，1994，5（2）：262-291.
[3]郝大江. 区域经济增长机制研究[M]. 北京： 中国物质出版社，2011.