农贸市场财务管理混乱引发职务犯罪的调查报告——当代学术论坛

 一、 新北区镇（街道）政府投资农贸市场基本情况
目前，全区各镇（街道）投资的农贸市场共20家（春江8家、孟河3家、薛家2家、西夏墅2家、河海2家，新桥、罗溪、龙虎塘各1家），总面积83119.20M2，产权均属镇（街道）集体所有。其中有5家农贸市场属私人或企业承包经营，另外15家农贸市场为各镇、街道下属城镇管理办公室自主经营，负责农贸市场财政财务、食品安全及环境卫生等监管工作。各农贸市场均实行公司化运作，由镇政府或街道办事处成立农贸市场有限公司，具体负责农贸市场日常运转。农贸市场作为独立的企业法人，将财务收支均纳入各行政主管部门由镇、街道财政收付中心集中核算。在财政预算管理上，主要有两种模式，一是全额拨款模式，市场所有收费全部上交财政，运转经费通过编制部门预算全额保障，如春江镇各农贸市场；二是差额拨款模式，市场收费不上交财政，收不抵支时由财政拨付。
二、职务犯罪情况及特点
目前我院已查办农贸市场财务管理层面的职务犯罪案件2件3人，分别是万某、许某涉嫌贪污、挪用公款案和田某贪污案。
2008年至2011年，万某、许某分别利用担任本市新北区龙虎塘街道集镇办副主任、市场管理委员会负责人和街道市场管理委员会收费员的职务之便，用自购“三联单”收取盘龙苑综合市场部分经营户缴纳的摊位费，并私自截留该款作为“小金库”。2011年11月9日前后，该二人在调离市场管理委员会、办理离职交接手续时，合谋隐瞒“小金库”及存在余款的事实，共同侵吞“小金库”余款人民币88900元。2008年，二人还利用上述职务之便，合谋或私自将收取的盘龙苑综合市场经营户缴纳的保证金、摊位费共计人民币27万元挪用给他人用于营利活动。
2010年1月至2011年9月，田某利用担任春江镇城管办结报员，负责领用、发放定额发票，并收取、结报春江镇城管办下属各菜市场、城管、环卫的房租、垃圾处理费等收费款项的职务之便，采取收不入账的手段，侵吞公款共计现金人民币235000元。
这两起案件共同点在于：一是犯罪主体类似。田某系春江镇城管办公室的结报员，其职责是将各农贸市场经营会交纳的租金及各种规费结交到乡镇财政部门。万某在担任龙虎塘街道市场管理委员会负责人时，负责将菜场收费员征收的管理费结报上缴至街道财政，许某则是收费员。三人均是乡镇街道工作人员，并且直接或者间接接触农贸市场费用的收缴工作。二是作案方式类似。田某将本应交给经营户的手填发票记账联，改头换面作为上交小额收费款项的入账依据，用于领取定额发票并发放给市场收费员，再利用自己统一结报定额发票款的职务便利，收回票款，中饱私囊。万某、许某二人则是违反规定，购买三联单据，用于收取摊位费以及私自决定收取保证金，以此手段截留部分摊位费，建立“小金库”以供部门内几人挥霍，并把收取的保证金借给他人用于经营活动，三人的犯罪行为均具有欺上瞒下、利用制度漏洞的特性。三是犯罪行为有持续性、数额大、次数多。三人的犯罪行为是长期的有预谋的。农贸市场的费用收缴工作长期由固定工作人员担任，在缺乏监督的情况下，违法犯罪也不易被察觉，因此三人多次犯罪、长期犯罪，犯罪数额均在十万元以上。
三、 农贸市场财务管理领域职务犯罪频发的原因
1.财务管理制度不严。近年来，农贸市场的建设速度越来越快，相应的财务正规化管理却跟不上。政府财政部门、农贸市场收费员、农贸市场三者之间在收缴规费的流程上缺乏统一规范性的操作，特别是收费人员未及时向经营户提供正规发票、结报人员未在规定时间内及时结报、公款现金与个人现金混合保管、未在结报时提供每笔收入的详细证明资料等。已有的管制制度也未得到有力执行，例如在田某案件中，乡镇财务部门在定额票据的领用过程中，未严格遵循“先领票使用，再收费销号”的财务制度，导致田某将经营户租金入账后，再将收据联以定额发票款的名义用于领票收费。
2.行政管理监督不力。从区级层面上来说，对农贸市场没有明确行业主管部门。从基层层面上来说，基层政府在考核市场管理部门时，均只考核每年各种收费的总数，对临时摊位、垃圾处理费等弹性较大的收费缺乏有效的管理手段，给贪腐留下了可操作的空间。基层政府对基层组织人员监督不严，对于可能存在的问题没有及早发现，造成职务犯罪发生。基层政府管理的不透明也导致的案件的发生。在万某、许某案件中，由于街道未公示相应的缴费项目，导致市场管理部门私自向每个经营户都收取了金额不等的保证金，万某、许某将收取的巨额保证金长期私人存放或挪用，街道和经营户均毫不知情。
3.相关人员法律意识不强。犯罪嫌疑人普遍存在“拿点用点没有啥”的法盲心理，“不会那么巧就抓住我”的侥幸心理和“我出力最多，应该拿点”的补偿心理，不知道哪些行为是违法，哪些行为是犯罪。而作为相对人的市场经营户，对于法律法规也知之甚少，并不了解其有知悉各种收费项目、标准以及获取乡镇财政部门出具的正规收据的权利。在上述案件中，田某偷梁换柱，出具给经营户的发票上与实际收费项目不一致，并且提供复印件。万某、许某则干脆私设收费项目，出具给经营户的是自购三联单据。市场经营户由于对乡镇财政收费项目及操作程序不甚了解，加之权利保护意识不强，对缴费之后获取的单据根本不做辨别。
四、预防农贸市场财务管理领域职务犯罪的几点思考
对涉及农贸市场资金管理的腐败问题必须坚持打击与预防相结合的方针，笔者就预防方面提出以下几点建议：
1.立足全区，尽快明确行业主管部门。
农贸市场是“菜篮子”工程的重要组成部分，其管理牵涉到规划布局、基建改造、环境管理、食品安全等方方面面。在市级层面，市商务局作为农贸市场行业主管部门，其下设的市场体系建设处具体负责农贸市场管理的牵头协调、指导监督工作。周边辖市区均明确了农贸市场的行业主管部门，或设在商务局，或设在经信委，负责农贸市场管理的牵头协调工作。我区没有明确行业主管部门，建议进一步理顺农贸市场行政管理体系，明确牵头单位，形成农贸市场的有效监管和行业指导的工作合力。各镇、街道按照“谁投资、谁受益、谁监管”的原则，进行属地管理，提升市场管理水平。
2.立足落实，尽快出台财务管理全套制度。
建议尽快出台财务管理的全套制度流程，严格按照财务规范出具收据，乡镇财政部门在审核收据时，不仅要审核数额是否正确，还要审核收据上所列项目是否属实，杜绝一票两用、收不入账、私自收费等行为。收缴规费要及时存入专用账户，不得将收取的规费存入私人账户，及时依法制定农贸市场规费收缴的操作规范及流程，合理分工，明确责任。
3.立足监管，尽快完善内部外部制约机制。
首先，要完善规费收缴的内部监督制约机制。乡镇财政部门工作人员在审核缴款情况时，发现有问题要及时调查，认真审核收据的内容的真实性。其次，纪检监察、审计部门加强对对规费收缴情况进行监督检查。采取定期或者不定期对规费收缴情况进行专项审计或检查，发现问题及时予以通报处理，涉嫌犯罪的及时移送司法机关处理。再次，加强外部监督，推进公开透明收费。乡镇财政部门指导规范收缴部门将每年规费收缴的项目、收费标准、需出具的票据形式以及全年收缴情况及时予以公布。在各农贸市场设置专门宣传版面，让市场经营户遇到违反规定收取规费的可以及时反映。
4.立足治本，提高工作人员防腐拒变能力。
一是要把教育工作人员认真学习用马克思主义的立场、观点和方法分析问题，注重自身修养放在首要位置，才能从根本上做到拒腐蚀、永不沾。二是要通过强化教育和监督，促使领导干部树立正确的权利观、地位观、利益观，促进领导干部廉洁自律。三是要通过切实可行的教育手段帮助工作人员增强法制意识，一手抓业务，一手学法律。四是要通过强化人员选用和考核制度，严把素质关，来最大限度的减少腐败滋生的土壤和条件，扎实做好党风廉政建设和反腐败工作。可采取民意测评、定期述职等机制，加强对收费和管理人员工作的考核，对不合格人员作出相应的调整，对查实有贪污受贿等严重问题的干部应按照党纪国法处理。