全面推进依法行政视角下的乡镇行政体制改革研究——中州学刊

 一、乡镇政府依法行政面临的体制性障碍
改革开放以来，我国农村基层行政体制经历了多次改革，取得了明显成效，对农村经济社会的发展起到了积极的促进作用。但是，由于多种原因，农村基层行政体制至今仍未完全理顺，在很大程度上制约着乡镇政府依法行政的全面推进。概括起来，目前乡镇政府依法行政面临的体制性障碍主要表现在以下几个方面。
1.乡镇政府职能转变进展缓慢
温家宝指出：“取消人民公社、设立乡镇以后，乡镇政府职能转变一直没有到位。表现在政企不分、政社不分，乡镇政府仍然把主要精力放在兴办企业、招商引资上，社会管理和公共服务薄弱。在市场经济条件下，按照公共行政的原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大课题。”①近年来的多项调查结果都证明了乡镇政府职能转变滞后的判断。2007年，吴理财在安徽、湖北、重庆三省（市）的7个县（区）进行的问卷调查表明，乡镇政府的职能转变进行得极其缓慢。分别有42.02%、41.01%、27.65%和20.38%的被访者反映，乡镇政府“工作作风老一套，行政命令多”、“乡镇政府的公共服务能力差”、“乡镇政府职能没有转变”、“在保障农民民主权利和经济利益方面做得不够”②。另一项针对乡镇党委书记进行的问卷调查结果显示，发展经济是当前乡镇政府最主要的职能。在回答“你所在的乡镇的工作重点是什么”的问题时，710位乡镇党委书记中，有63.52%的人选择了“产业结构调整”，20.42%的人选择了“招商引资”。③这些情况说明，乡镇政府职能转变的目标与现实之间存在明显差距。建设法治政府，而现代法治政府在行政职能上的表现，则是职能范围的有限性和职能内容的服务性。职能范围的有限性是指政府的作用范围应当有确定的边界，从原则上讲，凡是公民、企业或者其他组织能够自主解决的就不需要政府解决，就不属于政府的职能范围；凡市场竞争机制能够自行调节的，政府可以不必干预；凡社会组织能够自我管理和自律的，政府可以不必干预。职能内容的服务性是指政府应当将为国民提供公共服务作为职能的重点。以此看来，目前乡镇政府职能转变显然还没有到位，在这种情况下，乡镇政府依法行政必然受到很大影响。
2.乡镇政府的权责配置失衡
权责统一，是科学合理之行政体制的基本要求，也是法治政府的基本表征。自乡镇政府重建以来，权责失衡一直是困扰乡镇政府行政的一大难题。乡镇政府的权责失衡，首先表现为沉重的责任负担与贫乏的权力资源之间的矛盾。有研究者认为，乡镇是一级权力构造残缺的政府，体制上安排给这级政府的权力非常有限，能够调动的权力资源十分贫乏。与此同时，乡镇政府承担的责任却非常繁重，权力与使命之间很不平衡。④这种状况常常使农村的依法行政陷入两难境地：如果严格遵循“法无授权不可为”的法治原则，乡镇政府可能会因为缺乏必要的执法权力和执法手段而无法有效完成执法任务或实现行政目标；另一方面，在“压力型体制”的作用下，一些乡镇政府为了实现行政管理目标不得不违法执法，超越法律规定行使行政权力。
乡镇政府权责失衡还表现在不断扩大的事权与逐渐萎缩的可支配财力之间的矛盾。从事权方面看，乡镇政府不仅要承担宪法和组织法规定的广泛的行政管理职责，而且还必须承担上级政府交办的各种各样的事项。在实行分税制的背景下，上级政府为了减轻本级财政的压力，经常会以任务分解的方式将本级政府的事权强制性地转移给下级政府，这些转移的事权大部分最终都落到了乡镇政府头上，导致乡镇政府的事权范围不断扩大。从财力方面看，分税制改革体现出明显的财权集中取向，越往下实际拥有的财权越小。在这种财政体制下，身处农村的乡镇政府尤其是以农业为主的乡镇政府的财政收入十分有限。此外，由于乡镇的直接上级——县政府也经常面临财政困境，而其摆脱财政困境的重要途径之一便是凭借政治与行政的强势地位强制挤压乡镇政府的财政空间，这种情况使乡镇政府本来就十分有限的财力进一步受到削弱。乡镇政府事权与财力的失衡严重制约了依法行政在乡村的全面推进。一方面，巨大的财政压力往往使乡镇政府将依法行政原则抛在一边，不择手段地实施行政征收行为；另一方面，乡级财政的捉襟见肘使乡镇政府在履行公共服务的法定职责方面常常陷入失职的违法困境。
3.县乡政府的层级关系缺乏科学合理的规范
不合理的县乡政府关系主要是由自上而下的单向行政层级连接模式的制度设计缺陷和县级政府在具体构建和处理县乡关系过程中的行为偏差造成的。现代国家的行政系统各层级之间的连接主要有两种模式：一种是双向连结模式，即从金字塔的顶部到金字塔的底部是通过两套相互对应的规则把各层级的机构有机地粘合在一起的，既有从上至下的命令指示规则，也有自下而上的请示汇报规则；二是单向连结模式，即行政机构层级之间的连结线路上是单向的，即强调从一个方向至另一个方向的连结线路。二者最大的区别在于下层机构是否有法律上的或者合法的独立意志，独立服从法律、服从管理事务的权力。⑤我国县乡政府之间的连接方式显然属于自上而下的单线路连接模式，它凸显出县级政府对乡镇政府的绝对领导地位。县级政府不但有权决定、约束乡镇政府的行为，而且能够决定、制约乡镇政府本身的结构和具体的行为过程，乡镇政府事实上很难具有独立于县级政府的意志。单向连接模式决定了县乡关系从其产生之日起就具有不平衡性，而县级政府在决定和处理其与乡镇政府的关系时的高压态势，则进一步加剧了县乡关系的失衡。改革开放以来，为了实现加速推进现代化的目标，县级政府从各个方面不断给乡镇政府施压，随着压力的不断重复，在县乡政府之间逐渐形成了一种压力型的层级行政运行机制。这种压力型的层级运行机制虽然对改革开放以来我国经济社会的高速发展发挥了一定的积极作用，但也对依法治国与依法行政带来了明显的消极影响，主要表现在如下四个方面。
第一，在导致“选择式政策执行”现象的同时，也直接导致了乡村行政主体的“选择性执法”。欧博文和李连江在对地方行政的研究中发现，中国地方行政中形成了一种“选择式政策执行”的现象。⑥在提出依法治国和依法行政以后，“选择式政策执行”与执法发生了联系，导致了“选择性执法”现象：那些与“硬指标”直接相关的法律往往受到乡镇政府的重视，得到比较严格的贯彻执行；而那些与“硬指标”没有关系或者关系不大的法律则不受重视，得不到认真的贯彻执行。
第二，是导致基层行政主体滥用权力和违法行政的重要原因。在硬性任务指标的压力之下，一些乡镇政府和基层干部很容易过度运用行政权力，甚至滥用权力，违法行政，不惜侵犯行政相对人的合法权益去完成像计划生育、征收税款这样的硬指标。
第三，在增加上级对下级的“驱动力”的同时，削弱了上级对下级的“制动力”，导致政府体制内部的层级监督功能逐步弱化。一方面，压力型层级行政运行机制赖以维系的干部任命制与其催生的干部关系网络，在监督机制与监督对象之间形成了一种遮蔽或阻隔；⑦另一方面，在压力型层级行政运行机制中，对下级的“越轨”行为，上级并非总是采取坚决“纠偏”的立场，而是要进行权衡。如果认为采取“纠偏”措施可能损害县乡政府之间的既有关系，则往往会选择大事化小，小事化了，或者睁一只眼、闭一只眼的行动策略。上级所采取的这种行动策略多次重复以后，就会在上级与下级之间形成某种默契，这种默契必然助长乡镇政府的违法行政。
第四，在一定意义上阻碍了法律权威性的提升，压抑了法治观念和法律意识的成长。在压力型行政机制中，完成上级下达的任务指标比依法行政、严格执法对于乡镇政府和基层干部来说无疑更为重要，国家最高权力机关制定的法律不如直接上级下达的任务指标具有权威性。在完成任务指标的过程中发生的违法行为往往可以得到开脱和原谅或者从轻发落，但如若不能完成硬性的任务指标，则有可能断送仕途。这种行政实践只能强化农村基层干部对上级权力的敬畏，而无法培养他们对法律的忠诚与崇敬。