宋代县级官员失职的原因——中州学刊

1.不重实绩的考课制度
宋代对县级官员的考课，由知州具体负责，即“监司察郡守，郡守察县令”B39。尽管政府制定的考课程序严密，但中央对全国成千上万、情况各异的地方官员，很难准确了解其在任状况。特别是磨勘制度出现后，资历成为考课重点。在这种情况下，官吏的治事成绩不被重视，考察中不问德才只看年龄、资历的状况成为成规，具体表现如下：
第一，重资序，轻政绩。范仲淹在《答手诏条陈十事》中就谈到此问题：“今文资三年一迁，武职五年一迁，谓之磨勘。不限内外，不问劳逸，贤不肖并进。”B40殿中侍御史周秘也言：“国家以十五事考校监司”，“而五六年间，惟成都、潼川路一尝奏到，其余诸路课绩并不申奏。”B41这种做法使官员的积极性难以调动起来，结果导致官员不思进取，做事敷衍。
第二，官员课绩考评只重视档案材料。宋代各级政府长官对属下所填写政绩档案材料过分倚靠，完全不问其内容是否真实。如仁宗时庞籍指出，“内外之官虽有课历，率无实状”B42。张方平指出，“及满岁未调，铨衡验覆，第能驳其文字小讹，日月微舛；勘诘细故，邀贿引赂；吹毛掩瑜；去小州入大州，解远县得近县。叙迁次补如鱼贯雁行，去此取彼，若探囊发筴”。B43这种考课产生的效果，只能是官员不深入实际做事，只在文字上下工夫。
2.多层次互相牵制的监察制度执行不力
宋代地方官员的监察是多层次的，分以下几种。其一，监司对州县官员的监察。宋代的路级监察机构，包括转运司、提点刑狱司、提举常平司等，统称监司，诸路转运使负责监察部下官吏，“有罢软不胜任、怠慢不亲事及渎货扰民者，条其事状以闻”。B44此外，还要求监司必须出巡州县。如咸平六年（1003）十一月诏：“自今诸路转运使，令遍至管内按察。”B45元祐元年十一月诏：“诸道监司互分州县，每二年巡遍。”B46而且南宋时要求若“不遍者，杖一百；遍而不申，减二等”B47。其二，州县长官对属官的监察。知州、通判、知县对属下负监察之责，“知县专按察簿、尉及县界内官吏”B48。各级按察官“若有失察觉，别致因事彰露，其监司降知、州军，知州降通判，通判各降一资，知县降监当”B49。其三，下级对上级的监督。在地方监察网络中，下级对上级的违法行为也有权监督揭发。如太平兴国年间，知颍州曹翰“部内不治”，汝阴县令孙崇望诣阙击登闻鼓，讼曹翰“盗用官钱，擅筑烽台，私蓄兵器，擅补牙官”等事，太宗查实后，削夺曹翰官爵。B50如果监察官能正确行使权力，依法监督，就会使吏治清明。但是，监察官监察权在具体执行中却大打折扣，其表现为：
其一，监司不巡历不按举。虽有监司巡历所部的制度，但不少监司却并不巡历，也不按举。正时臣所言，“监司便文苟简，多不遍行所部”B51。政和二年（1112），时臣言：“诸路监司岁奉诏旨，分部决狱，而承例差官吏或不虔，徒为文具。”B52连宋高宗也承认，“近时监司多是端坐，不出巡历”。B53
其二，监司巡历不按举。有些监司虽然巡历，但并不履行按举职责。仁宗时，蔡襄上言：“监司之设，仅与无同。”B54御史中丞胡宗愈言：“近者监司不复按举不法，坐视部下官吏贪婪违越，苟简偷惰，隳废职务，并不督察。”B55嘉泰十二年（1209），也有臣僚言，“监司、郡守各不举职”，“至有终岁而不按一人，终任而不劾一吏者”。B56
其三，监司按举时徇私枉法。监司普遍认为，“吾终更之日，能几何时？何用拂人情而敛怨！故坐阅吏奸，漫不加省”。B57监司为处理复杂的人事关系，往往不行按举之责。时臣上言：“诸路监司、郡守多务沽长厚之名，而苟避刻薄之谤，以此奉行职事，往往失当。”B58枢密院编修郑刚中上奏：“臣顷于州县间，见大而狱讼，小而筦库，奸赃不法、庸缪昏老者，在处有之。而监司、郡守熟视不顾，以不按治为长者，以能容忍为得体。”B59叶适也说：“故监司弛惰，人反以为宽大，上亦以为知体；监司之举职，人反以为侵权，上亦以为生事。”B60
其四，下级对上司的讨好与畏惧，使监察制度的效能弱化。宋代监察制度虽然规定下级也有监督上级的权力。但在等级制度下，下级为自身考虑，更多的是畏惧与奉承，故这种监察几乎不太可能有效。
3.不合理的任期制度
宋代县级长官实行三年一任的考核轮任制度，这对防止官员在一地任职太久易产生关系网，培植私人势力起到了一定的遏制作用。但实际执行中官员改转、升迁、致仕、寻医等情况较多，县长官的实际任期远未达到制度所规定的。具体见表一：
从表中可以看出，县级官员的任期很少能达到三年的，这样不合理的任期制度必然带来诸多弊端。
其一，任期短，容易产生因循苟且之风。官员不思有所建树，难以匡正时弊。其二，任期短，易产生吏强官弱。官员任期短对各方情况都难全面了解，有人指出：“县令者，有百里之任，二年而去，民不能识容色，况知疾苦乎，况不三年者乎？”所以“人怀苟且”，官员“惟以职任为资历”而已B62。因此，官员为积累资历，只有委托当地了解情况的胥吏，听任他们摆布，这一大弊害，正如时人所言：“窃谓吏强官弱，最今日之大患。外而州县，固已不胜其弊矣，内而百司，抑又甚焉。请寻其源，夫岂无自，盖居官者，迁徙不拘岁月，而为吏者传袭及于子孙，以数易不常之官，御生长子孙之吏，坐曹而问，莫究源流，涉笔以书，惟牵例比顾，虽弊蠹百出，何暇爬梳。纵有精强之官，少行检柅之令，警戢之效未著，而迁徙之命已颁，吏强之患实基于此。”B63其三，京朝官出任知县，“无资格之拘，无关键之限”。B64宋初，朝中大臣出任地方官都视为正常的调动，随着“朝廷重内官、轻外任”，“比遣外人，多是贬累之人”的用人政策出现。B65京官多不愿到州县任职，即便有到州县任职的京朝官，也缺乏严格的考核，这样就容易产生因循苟且之风。正如宋人所说：“有志事功者方欲整革宿弊，而已迁它司；无志职业者往往视官府如传舍。”B66
4.腐败的政风
宋初官风较为廉洁，之后，县级官员贪污之风日炽，如绍兴年间，知温州永泰县李处廉“受所部人周知万钱物”。B67饶州德兴县，自大观元年起连续十一年，“官中取索过金银，以和买为名，不支价钱”B68。高宗时，知秀州华亭县刘璧，“盗县库钱入己”。B69知温州永嘉县李处廉“赃罚钱不即书历，别置私历”B70。孝宗时，建康府上原县令李允升“私于厅侧置上库，拘收赃罚钱，并诸色杂收官钱，并不附历，节次盗支入己”B71。光宗时，广州增城知县陈友闻“专事科罚，以济贪婪”B72。宁宗时，曾几度为知县的史震“宰县邑，聚敛繁苛”B73。许多县官贪污受贿，也未受到惩处。在这样的大背景下，有几个县官能去恪守职责呢？
宋政府为防范县级官员失职行为，虽然建立了一套完善严密的防范制度体系。但却因各种原因导致其在执行过程中打了折扣，由此可以看出，完善的法律制度，还需严格执行。宋代初年，对县级官员的失职惩罚较严，吏治较好，之后对州县官失职的处罚呈现减轻趋势，结果导致“势利之习燎原，荐举之意浸失，挟贵用贿，如取诸寄。贪庸得志，民不勘命。”B74
注释
①③窦仪撰，薛梅卿点校《宋刑统》卷第十三《差科赋役不均平及擅赋敛甲益》，法律出版社，1999年，第237、238页。
②④《宋会要辑稿·食货》六八之四、六八之一〇，中华书局，1957年，第6255、6258页。
⑤⑥B41B46B50B51B53B55B56B58B63B68B72B73《宋会要辑稿·职官》七一之二三——二四、七二之五四、六四之二、四五之一、四五之一、四三之三〇、四五之一、四五之四三、四五之二、六〇之三九、六八之三八、七三之一二、七四之三九，中华书局，1957年，第3982、4014、3726、3821、3391、3391、3288、3391、3412、3392、3751、3927、4022、4070页。
⑦李志亮点校《宋史全文》卷二十六上《宋孝宗五》，黑龙江人民出版社，2005年，第1803页。
⑧赵汝愚：《宋名臣奏议》卷七十一，《上仁宗论待制以上更不举官事》，影印文渊阁四库全书，第431册，台湾商务印书馆，1986年，第858页。
⑨窦仪撰，薛梅卿点校《宋刑统》卷九《署置官过限》，法律出版社，1999年，第163页。
⑩《宋会要辑稿·选举》二七之一，中华书局，1957年，第4662页。
B11李焘：《续资治通鉴长编》卷一百五十一，庆历四年七月甲申，中华书局，2004年，第1044页。
B12马端临：《文献通考》卷一百六十七《刑考六》，中华书局，2011年。第5018页。
B13李焘：《续资治通鉴长编》卷三，建隆三年十二月癸巳，中华书局，2004年，第77页。
B14《宋会要辑稿·兵》一三之二0，中华书局，1957年，第6977页。
B15《宋会要辑稿·职官》六四之四四，（追现任官，即削夺现任并历任内一高官职；编管是将犯罪或违法的官吏编录名籍进行管制，也是宋代最严厉的行政责罚形式之一。）中华书局，1957年，第3842页。
B16《宋会要·兵》一三之三五，中华书局，1957年，第6985页。
B17李焘：《续资治通鉴长编》卷九十九，乾兴元年十一月戊寅，中华书局，2004年，第2303页。
B18马端临：《文献通考》卷一百六十七《刑六》，中华书局，2011年，第5011页。
B19《名公书判清明集》卷之二《知县淫秽贪酷且与対移》、《繆令》，中华书局，1987年，第42、59页。
B20B21《名公书判清明集》卷之二，中华书局，1987年，第页。
B22B23B24B25B52B67B69B70B71《宋会要辑稿·刑法》六之一、六之四、六之四、六之五、五之三一、六之二八、六之四一、六之一、六之三五——三六，中华书局，1957年，第6694、6695、6695、6696、6685、6707、6714、6707、6710—6711页。
B26窦仪撰，薛梅卿点校《宋刑统》卷第十二，法律出版社，1999年，第233页。
B27《庆元条法事类》卷四《职制门·上书奏事》，中华书局，1987年，第38页。
B28李焘：《续资治通鉴长编》卷三百九，神宗元丰三年五月乙亥。中华书局，2004年，第7407页。
B29李焘：《续资治通鉴长编》卷三百二十三，神宗元丰五年二月乙亥。中华书局，2004年，第7791页。
B30杨万里撰，辛更儒笺校《杨万里集笺校》卷八九《民政中》，第7册，中华书局，2007年，第3536页。
B31李焘：《续资治通鉴长编》卷四百五十，哲宗元祐五年十一月壬申。中华书局，2004年，第10816。
B32朱熹撰，刘永刚、朱幼文点校《朱子全书·晦庵先生朱文公文集》卷十七《奏知宁县海王辟纲不知状》，第20册，上海古籍出版社、安徽教育出版社，2002年，第799页。
B33潘自牧：《记纂渊海》卷三十五《县尉》，《影印文渊阁四库全书》第931册，台湾商务印书馆，1986年，第372页。
B34李焘：《续资治通鉴长编》卷五，神宗太祖二年正月丁未，中华书局，2004年，第121页。
B35李焘：《续资治通鉴长编》卷二百二十一，神宗熙宁四年三月丙申，中华书局，2004年，第5378页。
B36李焘：《续资治通鉴长编》卷二百九十，元丰元年六月己酉，中华书局，2004年，第7087页。
B37《宋史》卷三十《高宗七》，中华书局，1985年，第563页。
B38李焘：《续资治通鉴长编》卷十八，太平兴国二年五月壬戌，中华书局，2004年，第404页。
B39《宋史》卷四十五《理宗纪》，中华书局，1985年，第905页。
B40范仲淹撰，李勇先、王蓉贵点校《范仲淹全集·范文正公政府奏议上·治体》，四川大学出版社，2007年，第523页。
B42赵汝愚：《宋名臣奏议》卷一百四十六《上仁宗答诏论时政》，《影印文渊阁四库全书》第432册，台湾商务印书馆，1986年，第891页。
B43张方平撰，郑涵点校《张方平集·乐全集》卷九《刍荛论·考功之法》，中州古籍出版社，2000年，第124页。
B44李焘：《续资治通鉴长编》卷二十二，太平兴国六年三月癸丑，中华书局，2004年，第490页。
B45李焘：《续资治通鉴长编》卷五十五，咸平六年十一月庚寅，中华书局，2004年，第1216页。
B47《庆元条法事类》卷七《职制门·监司巡历》，中华书局，1987年，第116页。
B48B49司马光：《温国文正司马公文集》卷五十五《乞令监司州县各举按所部官吏白札子》，四部丛刊初编本。
B54赵汝愚：《宋名臣奏议》卷六十六《上仁宗乞戒谕所遣使推扬徳音悉究利害》，《影印文渊阁四库全书》第431册，台湾商务印书馆，1986年，第754页。
B57B59杨士奇：《历代名臣奏议》卷一百七十二《考课》，上海古籍出版社，1989年影印本，第2259页。
B60叶适：《叶适集·水心别集》卷十四《监司》，中华书局，1961年版，第810页。
B61表中材料分别取自《景定建康志》卷廿七《上元县》、《溧阳县》；《宝庆四明志》卷十八《定海县志》卷十六《慈溪县志》；《淳熙严州图经》卷二《建德县志》；《云间志》卷中《华亭县》。总年数按每位皇帝在位时的某年，知县、县令第一位在任及最后一任的和计算。
B62陈舜俞：《都官集》卷七《说任》，《影印文渊阁四库全书》第909册，台湾商务印书馆，1986年，第236页。
B64林駉：《古今源流至论·别集》卷六《堂除》，《影印文渊阁四库全书》第942册，台湾商务印书馆，1986年，第594页。
B65李焘：《续资治通鉴长编》卷七十八，大中祥符五年七月己巳，中华书局，2004年，第1774页。
B66杜范：《清献集》卷十三《奏札·相位五事奏札》，《影印文渊阁四库全书》第1175册，台湾商务印书馆，1986年，第712页。
B74李志亮点校《宋史全文》卷三十六《宋理宗六》，黑龙江人民出版社，2005年，第2369页。