城市化进程中失地农民安置体系设计与分析——江淮论坛

 （一）城市化进程中现有失地农民安置方式比较
在多年征地安置的实践中，我国对失地农民的安置方式由建国初期的以招工安置、置地安置为主逐渐发展为1990年代以来以货币安置为主，辅以社会保障安置的方式。[13]近年来，各级政府纷纷开始尝试一些新的安置方式，如入股安置、留地安置、社会保障安置等，取得了一定的社会效果。[14]现有的各种安置方式在安置效率、执行难度、政策公平性、失地农民的权益保障以及其生产生活的可持续方面均有差别，如表1所示。
目前失地农民安置的效果不佳，主要是因为征地制度及不同征地安置方式存在一系列问题。集中区目前人口为12.5万人，未来要建成200万人口的城市，必将带来大规模的征地拆迁，拆迁安置面临的矛盾和问题将更加突出。因此，通过对现有安置方式的比较分析，有助于寻求一条更加合理有效的安置途径。
（二）“三位一体”的综合安置体系设计
比较各种安置方式的优劣，现有的各种安置方式其实具有不同功能，如社保安置具有保障功能，货币安置具有补偿功能，就业安置具有安置功能。一个科学合理的安置体系应当在既能保障失地农民当前的基本生活，又能保障其可持续发展的同时，兼顾政府的财力负担。因此，对失地农民的安置应根据土地满足农民的不同功能，按照“先保障、后补偿、再安置”的原则，即首先对失地农民进行法律、居住及社保等方面的保障，使农民没有后顾之忧，愿意出让土地；其次对失地农民进行补偿，主要是对农民土地当期收益与住房等补偿金去除保障环节中的农民应承担的部分进行货币补偿；最后是安置，采用以就业安置为主、其他安置方式为辅的多种安置方式，进而建立包括保障、补偿及安置等多种功能的融合多种方式的“三位一体”综合安置体系，依据失地农民的不同意愿，灵活采用各种保障、补偿及安置方式的不同组合，让被征地农民分享真正意义上的城市化成果。下文以江北产业集中区为例，具体说明体系的内容。
1.先保障。（1）法律保障。制定《江北产业集中区失地农民安置管理与实施办法》，保护失地农民的合法权益不受侵害，赋予农民集体土地后期收益权，保障安置费用的分配和管理。（2）居住保障。规划在集中区内河周围按照城市社区的要求建立失地农民安置社区，在征地前即完成社区建设，如不需要住房可采取货币化补偿的方式。采用优惠奖励的措施减少征地拆迁中的阻力，鼓励按时搬迁，以保证征地拆迁的顺利进行。（3）社保保障。根据被征地农民的不同年龄段，实行分类保障。按照一定比例，从政府将土地市场化后获得的出让金中提取失地农民社会保障风险准备金，并引入市场机制，由专门的基金管理机构运营。
2.后补偿。在解决了失地农民的基本生活保障后，对补偿标准与补偿分配作以下调整：从城市居民的角度，制定失地农民补偿标准，提高分配比例。将土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、房屋等地上附着物补偿费减去失地农民保障资金的出资部分，确定符合城市居民要求的征地补偿标准，同时相应调整补偿资金的分配比例。
3.再安置。（1）就业安置。集中区在初期将着力承接与发展引进容易、带动力强的产业，创造大量的就业机会，这为失地农民的就业安置提供了有利条件。建立“失地农民”登记制度，实施再就业培训“阳光工程”，保证失地农民能够顺利就业。（2）入股安置。以自愿为原则，以家庭为单位，将失地农民的土地使用权作为股份，交由政府统一管理，每年按土地比例分红，不愿意采取入股安置的采用货币化补偿方式。首先，集体经济组织牵头，成立土地股份合作社，确定内部组织；其次，清产核资，界定股东，量化股权，制定利润分配方案；再次，与政府签订合作协议，从征地开始即支付红利，具体金额可参照当地土地流转价格；最后，进行股权管理和分红。（3）观念安置。利用各种途径广泛宣传设立集中区的重大意义，使集中区人民充分认识到这是一个千载难逢的历史性机遇，加强失地农民的身份认同感，自然产生强烈的幸运感、幸福感、自豪感和使命感，自觉形成人人期盼集中区快速发展、个个争取为集中区建设贡献力量的良好局面，主动适应城市生活，真正实现城镇化。（4）发展安置。整合公共服务资源，将失地农民与城市居民同等对待，构建城市居民与失地农民均能接受的功能完备的公共服务体系。
（三）“三位一体”的失地农民安置体系特点
按照安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知（皖政〔2009〕132号），集中区的征地补偿标准参照和县II（姥桥镇、白桥镇、沈巷镇）的补偿标准，即农用地为30800元，建筑用地和非农用地为15400元。如果采用货币安置的方式，不能解决农民的长远生活，而且随着集中区工业化进程的推进，将产生大量的工作岗位，有利于集中区人口的集聚。因此，为了实现快速城市化，同时保障失地农民的长远生活，实现土地对失地农民的“功能性替代”。“三位一体”的综合安置体系具有以下特点：（1）尊重失地农民的意愿。上述安置体系包括社保、居住保障，满足土地的社保功能与居住功能，充分考虑被征地农民的意愿，使得农民愿意土地被征收。（2）保障失地农民生活水平持续提高。以就业安置为主，辅以入股安置，替代土地的社保功能与就业功能，以集体土地使用权入股的方式，并且通过培训尽快就业，使失地农民得到可持续的生活保障，从而保证农民利益不受侵害。（3）有利于加快城市化进程。以观念安置与发展安置相结合的方式，促使农民成为真正的城市居民，有利于加快集中区的二、三产业发展，加快经济结构优化与城市化进程。