快速城市化进程中失地农民安置问题研究——江淮论坛

 随着社会主义市场经济的快速发展与城镇化的不断推进，农村集体土地被大量征用，失地农民这一特殊群体由此产生。土地被征用后的农民，既不同于传统意义上的城镇居民，也不同于传统意义上的农村村民，成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的社会群体。[1]据专家估计，1990—2003年的13年间失地农民的数量超过6500万人，而且每年以250～300万的人数递增[2]，2020年我国失地农民总数将达1亿人以上。伴随失地农民数量的逐年增长，货币赔偿、就业安置、拆迁补偿不到位或者不尽合理，引发了许多社会矛盾，成为影响社会稳定的重要因素。[3-4]
在分析现有失地农民安置问题及成因的基础上，综合比较现有安置方式的优缺点，以集中区为例，设计包括保障、补偿及安置等多种方式的综合安置体系，并对上述体系进行可行性分析与优势评价，提出保障失地农民生活水平和可持续发展的对策建议。
一、城市化进程中农地征用制度的缺陷与原因分析
（一）城市化进程中农地征用制度的缺陷
从1990年代开始，我国土地资源进入市场，推进市场配置、要素配置，形成了《土地管理法》、《城市房地产管理法》等一系列相关法律法规。其中《土地管理法》第四十七条规定土地的征收按照原用途给予补偿，即土地转为他用的增值收益归征用者所有，这是现行土地政策的主要缺陷。[5]这种“土地转用的增值收益归征用者所有”的制度设计往往会诱使地方政府有较强的过度征用土地的欲望，从而出现资源配置的效率损失。[6]
随着市场经济的不断发展及用地规模的不断增长，土地资源配置的低效率，失地农民就业难、补偿低、社保不健全等诸多问题也随之而来，尤其表现在征用补偿权利上，始终忽视了农民的参与权利。[7]在城市化进程中，征用农村土地的过程实质是国家、集体和农民为追求各自利益最大化而相互博弈的过程，其结果是政府获利最多，集体居中，农民最少。[8]据有关部门调查表明，如果以被征用土地的出让价（即土地出让金）加税费为征地收益，农民只得其中的5%～10%，农村集体获得25%～30%，60%～70%为政府及各级部门所得。[1]因此，在土地征用的过程中，作为土地的出让方，农民的经济权益没有得到应有的保障。2001年以来，国土资源部先后在全国19个城市进行征地制度改革试点。国土资源部的调查结果显示，56.3%的失地农民认为征地后生活有所降低或有很大降低。关于失地农民“受偿意愿”的实证研究表明，由于我国现行的征地补偿忽视农民的“受偿意愿”，强制征地与低价补偿导致社会矛盾与冲突大量发生的同时，也提高了征地过程中非市场性的交易成本，刺激了土地资源和巨量资本的错误配置[9]，从而导致土地的城镇化快于人口的城镇化，1999—2007年城市建成区面积扩大了7.2%，但人口只相应增长了4%，而且失地农民城市化进程滞后，形成了大量“伪城市化”的农民。
（二）城市化进程中农地征用制度缺陷形成的原因
1.农地征用的政府垄断性与强制性
我国土地产权体系建立在公有制产权基础上的国有和集体二元产权制度之上。农地征用具有政府经营性质，其过程是将集体土地依法征为国有后在土地市场中通过招拍挂的方式出售，从而由农民经政府最终进入市场，实现土地价值的增值。[10]
由于地方政府对其所辖的农村集体具有一定程度的管理权，在与农村集体的经济博弈中处于绝对有利地位，通过垄断土地交易价格可以实现其城市经营利益的最大化，从而形成了农地征用的政府性垄断，导致土地的出让价格并非市场配置资源的运行结果，土地依赖性最强的农民意愿并没有体现，其主体利益受损。[10]对比完善的市场经济机制，我国农地征用补偿费用所依照的是《土地管理法》设定的依据农地农业生产产值计算的非市场价格，并不是由土地市场化的供需双方所共同决定的。农地征用在一定程度上具有强制性，农民产权主体没有选择的自主性，更不可能获取尽可能多的经济利益。[9]
基于上述分析，在全国土地市场垄断竞争及分税制的背景下，地方政府依靠其对土地资源的绝对支配权，出于对政绩的强烈追求而出让土地[11]，这也是现阶段我国工业化最有效的引资方式。在非市场化低价征地补偿条件下，政府利用低成本土地要素的投入带动经济发展。这种内在动力是造成农民产权主体受损、农地征用前后巨大价格差的直接原因。
2.城市化进程中失地农民安置的功能性替代
对于土地征用补偿的理论依据，学者们先后从既得权、恩惠、公用征收、社会职务、特别牺牲以及农地价值与功能等多个方面进行了阐述。我国征地补偿属于不完全补偿，且补偿范围和标准也比世界其他国家偏小偏低。[12]2012年的《中华人民共和国土地管理法修正案草案》中删除了现行法律中“按土地原有用途补偿，以及土地补偿费和安置补助费总和不得超过前三年平均年产值30倍”的内容，提出了“无上限补偿”的原则，然而最大的困难在于如何确定补偿标准。从农民意愿的角度，征地补偿的比例应大幅提高。但土地农转非之后的自然增值，来源于整个社会的经济发展，从而体现此增值的地价增长，应当归社会所有而不应当归原农地所有者所有，也不应当归农转非之后的土地使用者所有，失地农民补偿比例的提高也受此限制。
因为农地征用具有政府垄断性与强制性，农村集体土地市场存在着政府失灵，而政府作为公共利益的代表，必须承担起对失地农民的政府责任。而这种责任应体现在农地征用时充分尊重农民的意愿，满足土地对农民的功能性依赖。要让农民放弃土地经营权，就要保证农民得到的补偿不低于耕种土地收益，而耕种土地收益除了包括现有法规规定土地自身的产出之外，还应包括土地为农民提供的失业、养老保障等方面的利益。因此，在失地征用的过程中，失地安置必须实现对土地的“功能性替代”。土地征用的启动、公告、征收方式、补偿方式、补偿标准等所有环节的确定都应该体现农民对土地的功能性依赖；此外，所有的补偿都应确定一个相对为多数人接受的标准，这样也可以在一定程度上避免土地的盲目征用。