农村社区公共品供给非包容的“排斥性”逻辑——江淮论坛

 农村社区公共品的充足供给为农业效率的提高和农村经济社会的发展提供基础性条件，是统筹城乡发展和乡村建设领域实现包容性增长的战略重点和努力方向之一。可以说，要实现包容性增长，农村社区公共品供给应具有全方位的“包容性”，即必须能有效、充足、公平地满足乡村对公共品的实际需要，尤其要使农民充分享受到公共品供给的表达权和决策权。但反观我国当下农村社区公共品供给的现实情况，却存在着诸多排斥性增长所带来的问题和困境，呈现出非包容的“排斥性” 逻辑。
（一）体制设置的排斥性：公共品供给的结构悖论及滞后体制带来投入困境
农村税费改革之后，为满足农民日益多样化的需求偏好，促进农村和农业的持续发展及和谐稳定，国家层面开始通过财政转移支付对农村公共品进行制度内供给，但针对农村公共品供给的公共财政制度体系并没有真正建立起来，高效、优质的供给难以最终有效达成，这与“包容性增长”通过制度建设推动协调可持续发展的理念相悖。首先是农村社区公共品供给结构不合理，出现了总量投入不足与部分公共品供给过剩的悖论。税费改革之后，国家为有效解决“三农”问题，用制度内财政转移支付取代了制度外的筹资筹劳，并针对取消税费之初带来的供给困境，逐年加大了转移支付的力度，但总体上说支持总量依然水平较低，农村公共品尤其基础设施投资在国家公共品财政支出中的比重在“十五”期间曾一度降低到基本建设总投资的4.8%。正是由于投入不足，加之税费改革后乡村两级组织的凝聚力和组织力弱化，公共品的维护和管理机制缺失，一些与农民生产紧密相关的小型水利工程、村屯级道路等老化损毁严重，一些关乎农民生活和发展的公益事业或公共服务如医疗保障、科技服务及培训项目等严重匮乏。而与此形成悖论的是一些公共品的严重过剩，因为供给的单位或部门不能完全掌握农民生产生活对公共品的需求偏好，从自身利益和逻辑出发，上马一些短、平、快、新的“政绩工程”，热衷于“铺摊子”、“一刀切”，从而造成公共资源的严重浪费。其次是农村社区公共品供给体制的多头管理和服务乏力亦对供给形成消极影响，国家财政转移支付投入的效率、效益并不理想。从公共品投入的纵向体制上看，由于我国政府行政层级多、体制交叉等原因，农村社区的多种公共品由各行业系统进行供给、分配和管理，涉及农业、林业、科技、国土、水利、交通等20个系统或部门，造成各政府投资部门多头管理、多头分配、多头监管，从而造成支农资金使用效率及效益大打折扣。而从横向体制上看，县乡一级关涉农村社区公共品供给的服务体系受到严重削弱，提供基层水利管养、科技信息及农技服务等公益服务内容的单位或部门由于体制改革等多方面原因面临发展困境，从而严重影响到供给的投入效果。
（二）制度环境的排斥性：公共品供给的城乡二元和政府职责错位导致公平偏移
农村社区公共品与农业生产、农村发展及农民生活紧密相关，政府历来一直高度重视并予以主导性供给，其实质是运用公共权力通过汲取可支配的公共资源并通过转移支付的方式进行重新配置，从供给过程中获得政权的合法性建构。但在公共品在配置的过程中，却存在着公平的偏移：首先从外部来讲，表现在公共品供给城乡二元的结构对垒。自建国之后，我国长期采取了重工业优先发展的战略，城市中的基础设施建设、教育及医疗保障等都由政府包办，农村社区的公共品则主要依靠集体经济和农民进行自筹解决，从而形成界限分明的“双轨制”。上世纪八十年代农村改革之后，由于国家财政能力的限制，城乡二元的公共产品供给模式持续沿用，农村公共产品供给的制度外筹资筹劳长期不变并延续。因为这种“路径依赖”对政府而言可以大量减少物质和组织成本，相对于其他制度具有更大的收益，对政府而言具有收益递增特征，由此制度不断通过“复制机制”再生产并自我强化形成正反馈机制，从而强化了依赖特性，制度变迁的既定方向会在以后的发展中不断自我强化，沿着这条路径不断发展下去，最后锁定效率低下状态。[10]也即公共品供给城乡二元双轨制一直延续，城乡二元结构愈加固化。尽管税费改革之后，国家逐年加大了对农村社区公共品的制度内财政转移支付力度，但与城市的公共品投资相比，农村社区公共品的投入比重依然过小，公共品供给的城乡公平远未实现。其次从内部来讲，表现在多层级政府在公共品供给中职责的错位和缺位，也即中央政府和地方政府之间的责权不公平、不统一。自财政“分税制”改革实行之后，财政权及收入大部分上移，地方政府尤其是基层县乡政府的财政税收更是匮乏，只能以各种“费”的形式汲取农民利益以弥补不足。税费改革之后，“费”被明令取消，县乡财政大多陷入困境，从而无力进行农村社区公共品的供给，而中央政府的财政转移支付以公共品项目的形式下拨，也往往要求地方进行资金配套，地方政府由于财政困难难以兑现，从而经常使公共品供给难以有效完成。与财权上移相悖的却是事权下移，一些本该由中央政府在全国层面进行统筹的公共品项目，例如农村义务教育、基本医疗保障、农田水利基础设施建设等却交由地方政府尤其是县乡政府来承担，本来由县乡政府承担的地方性及村社范围内的公共品供给却下压给村社集体来承担，在县乡和村庄集体财政严重匮乏的情况下，必然导致无法履行事权，也就是意味着政府职责的错位导致了缺位。同时县乡政府作为具有独立利益的行政主体，往往倾向于从自身行为逻辑出发，将有限资金投向应付上级考核的“硬指标“，如道路建设的“政绩工程”、防洪设施的“保命工程”等，一些见效慢、周期长的农村社区公共品进一步被忽视，从而加剧了农村社区公共品供给的不平衡。
（三）权利保障的排斥性：公共品供给机制的分化致使需求表达和决策出现盲点
在农村社区公共品供给机制中，农民如何进行表达决策是一个不可回避的话题。建国之后，我国乡村社会一直处于城乡二元中的弱势地位，农民缺少制度化的利益表达通道，公共品供给一直由政府“代替”农民决策，从而导致供给与需求出现断裂。税费改革之后，随着公积金、公益金和“两工”制度的取消，农村社区公共品开始分化为两种方式：一是国家以各级政府的财政转移支付来替代原来从农民身上收取的用于公共品筹资的“三提五统”和各种摊派；二是农村社区公共品供给尤其是村级的生产性公益事业建设可以以“一事一议”的方式进行。在两种方式中，农民对公共品供给需求偏好的表达和决策权皆处于“缺失”状态。
首先是农民在国家财政转移支付公共品项目中的扮演了“悬浮旁观者”的角色，需求表达和决策权难以落实。后税费时代，国家对农村社区公共品的供给持续沿用了“自上而下”的决策方式，项目的整体规划由代表国家的各职能部门或单位来实施，但国家的各级职能部门或单位支付不起对所有个性需求进行甄别并分别规划、决策的成本，从而造成了国家转移支付资金所供给的公共品项目以“撒豆子”、“一刀切”的方式进行；国家转移支付所建设的公共品项目在后期的维护管理上，也出现了诸多问题，主要集中在管理意识不强、管理主体混乱、管理责任难落实、管理经费难保障等方面[11]，农民基本上没有能更多地参与进去，很多基建性质的公共品项目损毁严重，处于无人问津的状态。可以说，在后税费时代，农民在国家所供给的公共品项目中处于“失语”状态，成为了“沉默的旁观者”。其次是农民在村庄公共品“一事一议”项目中陷入了“三难”困境，需求表达和决策权没有取得实际成效。所谓“一事一议”主要指农村税费改革后，村内农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发有关的土地治理项目和村民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目，如果涉及筹资、筹劳或使用集体资产，必须经由村民会议民主表决来进行。由于“一事一议”依托村民自治制度开展，实行的是民主决策、民主管理、民主监督，所以单纯从制度设计上说，在“一事一议”中农民可以充分进行需求表达和决策。但从现实的角度看，其已经不是一个参与问题，更是一个集体行动是否达成的问题。自“一事一议”制度2000年初步运行之后，虽然在一定程度上、一定范围内起过一定的积极作用，但整体说来陷入了“事难议、议难决、决难行”的“三难”困境：一是“事难议”，原因是“一事一议”制度的组织成本过高；二是“议难决”，原因是“搭便车”心理导致“奥尔森困境”[12]；三是“决难行”，原因是钉子户导致“少数决定多数”。由此，可以说，农民在“一事一议”的组织、决策、执行等方面都出现了困境，导致农民社区公共品通过这种方式难以完成，农民在公共品供给中的权利难以真正落实。