农村社区公共品供给的现实逻辑和推进指向——江淮论坛

 所谓农村社区公共品是指在乡或村范围内提供的，为全乡或全体农民（或其中一部分）所消费的带有公共产品性质（消费和收益难以完全排他）的产品或服务，包括了农田水利、农业灌溉系统等农业基础设施，乡村道路、交通、通讯建设，农村基本医疗卫生服务、农村基础教育及农村文化设施及服务，以全部或部分农民为对象的技术、市场信息等服务。[1]从其定位可以看出，农村社区公共品与农业生产效益及农民生产生活息息相关，是影响到农村经济社会发展的基础性条件，但由于其具有非竞争性、非排他性特征，市场难以提供或不能完全由市场化的方式供给，由此农村社区公共品供给主要由各级政府进行主导。当前学术界对农村社区公共品的研究主要集中于供给制度变迁、现状困境和对策建议等方面，侧重于政策导向，具有微观性、技术性特征，但缺乏全局视角和宏观战略的方向性建构。由此，通过引入新的理念来探究农村社区公共品的现实逻辑和未来指向具有填补理论空白点的意义。
作为一个发展理念，“包容性增长”正受到越来越多的关注，其理念的形成和理论的发展，虽然时间不是很长，却隐含着一个严密的逻辑框架和完整的内容体系，具有新锐解释力。[2]13但当前“包容性增长”理论研究主要侧重于宏大叙事和纯理论建构，对我国现实领域“非包容性”的实践悖论关注不够。由此，寻找到恰当的切入点以实现理论空间的拓展并与实践指向实现融合将是未来重要的研究指向。综合考虑到我国的现状，在未来相当长的时期内，国家推进包容性发展战略，可以选择从建立健全公共服务体系、公共政策改革完善和公共管理规范提升等方面着力，其中公共服务体系建设不仅问题较多、相对容易突破，而且与包容性发展的几个方面紧密相关，因而可以作为重要的战略着力点和短期突破方向。[3]而农村社区公共品供给作为公共服务体系中的薄弱一环更是热点和难点，由此以“包容性增长”理念对其进行深入探究具有高度的理论契合性和重要的现实意义。
一、“包容性增长”理念的历程演进和核心内蕴
2007年8月亚洲开发银行在“以包容性增长促进社会和谐战略研讨会”上正式提出了“包容性增长” （或为“共享式增长”）的理念，而后世界银行、经合组织等国家组织又发表了关于“包容性增长”的报告。在十七届五中全会上，包容性增长被写入“十二五”规划，成为未来执政理念的重要内容之一。可以说“包容性增长”在经济发展理念层面受到了国内外的高度重视和持续热捧，自上而下，由外而内向社会传达了新的价值导向，但这一新型战略观念的产生并非偶然，而是基于经济发展、公平正义和权利共享理论的多方演进。
首先，“包容性增长”的提出基于经济发展的新理念。经济增长可以创造更多的必需资源，用于实现公共品和公共服务的供给、人力资源的资本提升及劳动者物质和文化生活的提高。由此，经济增长是实现经济社会发展目标的基础条件，但经济增长并非完全等同于发展，片面强调数量并服务于特定政治目的经济增长方式并不能实现经济社会发展的预期，却易促使各地区、各阶层之间的利益差距扩大，最终影响发展。在深刻反思和不断调整的基础上，经济发展的理念经历了新古典主义、新制度学派、新增长理论到科学发展观的持续演进，作为经济发展理念具体形态的经济增长方式也依次表现为综合增长、全面增长、可持续增长再到包容性增长的历史演进过程。[4]其主要强调在实现经济发展的过程中，国家和政府应发挥自主性和自觉性功能，担负各自的职责，通过经济增长和分配的良好机制将经济增长成果惠及所有区域和人民以实现共同增长。
其次，“包容性增长”的提出又基于公平正义理论。公平和正义是人类永恒追求的价值导向，其主题本质上是社会体制对社会合作所产生利益进行分配的特性。在亚洲的大部分发展中国家，由于制度设计的缺失和市场规则的不完善，民众在基础教育、社会保障及其他社会服务或公共品的享有等方面机会不均衡、不平等，这主要根源于各方面社会排斥性制度所带来的弱势群体的权利缺失。长此以往，制度和政策将失去调剂效能，造成社会不公的加剧，最终对整个经济社会形成损害。由此包容性增长不仅强调增长，也强调所有民众福利水平的普惠性，也即人人参与增长和分享增长的机会应平等，只有制度公平，才能保证机会的均等和公平的竞争，从而最终实现包容性增长。[5]
再次，“包容性增长”的提出还源于权利共享理论。权利共享的理念来源于国内外学术界及国家机构对减贫问题的渐进认识：从关注生存所需物质条件的收入贫困，发展到注重培养脱贫内在条件的能力贫困，再到探求机会不平等和权利缺乏的权利贫困。为达到减贫的目的，首先倡导的是“先富带后富”的极化涓滴增长，也即认为随着经济总量的增长，收益会自动渗透到整个经济社会之中，但在很多国家的实践中却出现了悖论，经济增长并未带来贫困的减少。于是人们又针对不平等的现状提出了广泛基础的增长（broad-based growth）和益贫式增长（pro-poor growth）的理念，强调减贫政策应有利于穷人在经济增长中获得人力资本的能力提升，形成良性循环的机制以使其获得更多收益。随着减贫实践的发展，国际机构和学术界开始注意到贫困问题更多源于权利的贫困，“发展中国家除了收入差距外，非收入方面的差距也在扩大，其中最受关注的是民众在接受基础教育、基本医疗卫生服务以及其他基本社会服务等方面所面临机会的不平等。而这主要是缘于民众尤其是贫困人口和弱势群体的各种权利（包括政治权利、经济权利和社会权利等基本人权）的被剥夺和被侵蚀，以及由于等级地位、权势和财势、城乡分割制度、地理位置、性别以及无能力等原因而遭受到的各种社会排斥。”[6]由此包容性增长理念还强调桎梏贫困者的社会排斥需要被打破，公平参与的政治和社会权利应受到保护。
世界银行等国家机构和国内外学术界对包容性增长的内涵争议颇多，有的将其定义在机会均等的增长或益贫式增长，有的从全球视角着眼于国内外层面从就业、协调发展或执政理念角度来定义包容性。[2]8尽管没有统一的定义，但可以看出对“包容性增长”内涵的理解具有共识性。从增长理念上看，包容性增长是对排斥性增长的批判和超越，排斥性增长是一种经济主导式增长，而包容性增长是一种全面协调式增长；排斥性增长是一种低参与性、低共享性的增长，而包容性增长是一种高参与性、高共享性的增长。[7]从表征特性上看：第一，包容性增长倡导的经济增长是一种协调可持续发展的增长，这种增长应通过制度建设惠及整个社会发展，倡导的是既有数量增长又有质量增长的良性体制；第二，包容性增长着重强调了公平正义，即增长应打破体制的区隔和排斥，倡导的是良好协调的制度环境；第三，包容性增长包含了权利增长，认为机会的平等和权利的共享是增长的核心内蕴。
综观之，可以说包容性增长的提出本质上是防止经济发展与社会发展“脱嵌”，而将经济行为重新嵌入社会结构的国家自主性的努力，可被誉为“中国的政治经济学”，它显示了在中国经济增长现实中政治因素重要性的提升，突出了人们在转型期中效率之外追求公平的迫切性[8]，作为一个理论创新丰富了“中国模式”的内涵[9] 。