核不扩散传统机制的局限性——江淮论坛

核不扩散机制形成以后，取得了明显效果，对世界和平与安全作出了重大贡献。但是由于国际关系的复杂性和国际形势的发展变化，传统核不扩散机制具有很大局限性。
（一）传统核不扩散机制的实施效果
传统核不扩散机制是指以《不扩散核武器条约》为核心的核不扩散体系机制，主要包括组织性机制和条约性机制。[2]它是以维护国际和平与安全为基本目的、以防止核武器扩散为核心内容、以国际合作和国际协调为主要手段的国际安全体系。在核不扩散机制中，两个条约和一个机构构成核不扩散机制的基本骨架。这两个条约是《不扩散核武器条约》（NPT）和《全面禁止核试验条约》（CTBT），一个机构是指国际原子能机构。
《不扩散核武器条约》是不扩散体系最重要的法律文件，是核不扩散机制的基石。在《不扩散核武器条约》义务下，五个核大国可以拥有核武器，但须推动核裁军进程，不能帮助其他国家获得核武器。无核国家不寻求核武器但得到和平利用核能援助的回报。这种规定是通过对有核国家和无核国家的义务设定，达到和平利用核能和有效防止核扩散的目的。《不扩散核武器条约》在防止核扩散、推动核裁军、促进核能和平利用方面发挥了积极作用。1995《不扩散核武器条约》得以无限期延长，对防止核扩散具有里程碑式意义。（1）《全面禁止核试验条约》是核军控的支柱，是阻止核武器技术垂直扩散的最主要条约，为核武器发展设置了法律障碍。国际原子能机构是国际防核扩散机制的实际执行者。它在核保障监督与和平利用核能之间努力寻找平衡点，在劝阻放弃核武器和推动核不扩散国际共识上发挥了重要作用。
经过多年努力，国际社会防核扩散取得了重大成就：国际社会实现了有意义的战略核武器削减，核弹头总体数量在下降；在限制核武器发展方面，签订了一系列条约；在无核国家安全保障问题上，联合国安理会通过了255号和984号决议，安理会五个常任理事国分别发表了关于无核国家安全保障问题的声明；南非、利比亚等国家放弃现有核武器及核武器发展计划，成为无核国家；在出口控制与核查机制方面，建立了国际原子能机构、核出口国委员会（桑戈委员会）、核供应国集团、澳大利亚集团等。体系内没有横向扩散，缔约国没有出现新的核武器国家。
（二）核控制存在的问题与原因
传统核不扩散机制成就斐然，但也存在一定的局限性，主要表现在以下几个方面。
1.多边条约遭受挫折。《不扩散核武器条约》没有监督机制，依靠与国际原子能机构的协调以及联合国安理会在关键时刻的介入来发挥作用。以往的《不扩散核武器条约》审议大会成效不大，削弱了条约的有效性和权威性。《全面禁止核试验条约》促进生效大会召开了六次，但批约进程停滞不前。美国布什政府甚至削减向条约筹备组织提供的经费。受其影响，一些国家也在徘徊观望，有三十多个国家未能批约。（2）
2.地区核扩散问题久拖不决。伊朗核问题和朝核问题迟迟得不到解决，伊拉克战争、利比亚领导人的结局以及朝鲜半岛持续紧张的局势，都坚定了朝鲜拥有核技术、核武器及进行核试验的决心。（3）朝鲜、伊朗核示范效应影响深远。中东北非已经有十个国家准备开始自己的核计划，朝鲜对核武器的追求则会导致日本、韩国在核不扩散问题上态度的转变，而巴西和阿根廷已走上了研制本国核武器的道路。[3]有专家分析，拥有核武器的国家很可能已经达到 20多个。[4]
3.国际核扩散出现新途径。20世纪末期以来，出现了核恐怖主义、核材料和核技术黑市问题，核材料流失严重。随着全球核电业的发展，核技术应用不断增加，保障核反应堆安全和防止核材料失窃、走私、盗卖，成为全球核安全面临的最严重挑战之一。
从全球化时代国际关系的演变，可以总结核不扩散机制问题的原因如下：
一是国家核选择背后的政治推动和战略意图。当前国际关系体系中，是否拥有核武器决定了一个国家的国际地位和作用，影响到该国的国家利益。所以，通过谋求核武器提高国际地位，获得国际社会的更大尊重，是目前许多“核门槛”国家和欲发展核武器国家的首要诉求。[5]核扩散的地区化特点对此是一个很好的说明。东北亚、南亚和中东代表了核扩散的三种地区模式，它们的共同特点就是地区形势的复杂性和对抗性带来的国家不安全感。（4）
二是美国核政策的负面影响。美国的对外战略在一定程度上刺激了核扩散。首先，美国为了获得“绝对安全”和维护其霸权地位极大地恶化了核不扩散所需的国际安全环境。其次，先发制人的防扩散手段使朝鲜和伊朗这样的国家认识到核不扩散体系的不可靠和国际安全保障体系的脆弱性，因而更多地寻求自助和自救。再次，美国奉行多重标准，对以色列、印度、巴基斯坦、朝鲜和伊朗采取不同的防扩散标准和政策，甚至与《不扩散核武器条约》非成员国印度签订《民用核合作协议》，受到巴基斯坦、伊朗等国的反对。[6]
三是无法有效应对非国家行为体的核扩散。随着苏联解体、“9·11”事件、卡迪尔·汗（Abdul Qadeer Khan）地下核走私等事件的发生，20世纪90年代以后开始出现的非国家行为体核扩散问题引起国际社会的普遍关注。而国际法和国际条约对非国家行为体的行为规范没有约束力，其从事核扩散可能承担的政治和道德风险以及遭受打击的代价不高，且核技术扩散和核材料走私非常隐蔽，以致国际社会无法有效控制。
四是《不扩散核武器条约》的内在缺陷。无核国家与有核国家的地位相差甚远，五个有核武器国家享有核特权，无核国家只能按照有核国家的要求去做。核不扩散规则属于“可选择性”接受，使其法律效力大打折扣。目前仍有39个《不扩散核武器条约》缔约国没有签署全面保障协定，100多个国家未批准《附加议定书》。核不扩散机制有些规则界定不清，使之难以有效遵循。另外，《不扩散核武器条约》允许成员国和平利用核能，那么从事浓缩铀活动和拥有核材料自然合理合法，而这一活动很容易导致核武器的发展。此外，科技水平差距形成的国际核查的不对等性，也影响了条约监督机制的公平性。