中国未来城市化的目标——河北经贸大学学报

 国家发改委拟定的目标是：到2020年我国的城镇化率达到60%，这意味着年均提高约0.9个百分点，低于1978—2012的1.02，更低于2000—2012的1.36。与此同时，努力实现1亿左右农业专业人口在城镇落户。未来每年还将有1 000万左右的农村人口进城，到2020年农业转移人口将达到3亿，这也就是说，到2020年我国只能解决其中的1/3的农村人口落户城镇，年均1 200万。
笔者认为，到2030年应基本解决4亿农民工及其家属的进城和落户问题，使他们享受与城市原有居民同等的公共服务和各项权利，使我国的真实城市化率达到65%。到2050年基本实现现代化时城市化率达到80%。这意味着从现在起到21世纪中期，将有7亿农民变市民。
四、大中小城市和小城镇如何布局
（一）如何理解大中小城市与小城镇协调发展
2002年11月，中共十六大提出“大中小城市和小城镇协调发展”的战略。显然，所谓“大中小城市和小城镇协调发展”也并非大中小城市和小城镇同步发展或平行发展。根据人口、土地、工业化程度和经济发展水平等因素，在城市化进程中，大中小城市和小城镇的地位和比重一定是有高低大小之分的。
正因为如此，国务院《全国主体功能区规划》，对“大中小城市和小城镇协调发展”战略做出了更加全面系统的诠释，这就是要构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局，即以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，以国家优化开发和重点开发的城市化地区为主要支撑，以轴线上其他城市化地区为重要组成的城市化战略格局。
这一战略实质上是要形成一种“集中—均衡”式的国土空间开发模式。所谓集中，是指在较小区域范围内集中开发，促进产业集聚发展，人口集中居住，城市密集布局，以较少的国土空间承载大规模、高强度的工业化城市化活动，提高空间利用效率。所谓均衡，是指在全国范围内，形成若干个人口经济密集的城市化地区，并在全国国土空间上相对均衡分布，形成带动区域发展的新增长极，逐步缩小区域差距。
（二）优先发展大中城市的理由
首先，从减少耕地占用的角度看：农村居民点（自然村）—建制镇—小城市—中等城市—大城市—特大城市—超大城市，其人均占地面积（平方米）依次递减为170、154、143、108、88、75。即使从小城镇建设成效最高的苏锡常地区来看，建制镇的建成区面积平均已达到1.53平方千米，但平均每个建制镇的常住人口仅为6 384人，建制镇的人口密度为4 169人/平方千米，不到国家标准的一半。小城镇用地存在着严重的不经济现象。据测算，我国建制镇单位土地面积的建筑容纳量即容积率还不到0.2。全国小城镇可盘活的用地在30%以上。其次，从城市控制污染的能力来看，大城市在创造同量GDP的条件下，其污染物排放量远远低于中小城市。而且，由于规模经济的原因，大城市降低单位污染的成本也远低于中小城市，特别是小城镇。以1995年为例，当时坐落在全国各个城镇的乡镇企业的总产值占全国GDP的25%，但所排放的各种污染物，大都超过全国工业污染排放总量的25%。最后，从解决就业问题来看，大城市远比中小城市特别是小城镇能提供更多的就业机会——大城市更容易养活穷人。第三产业的发展也要依托大城市。
（三）我国的超大城市仍有发展空间
上海人口密度仅相当于面积相同的日本相应地区人口密度的一半；我国东部一些核心发达区域占全国土地面积2.59%，集中了33.64%的GDP，但只拥有全国13.32%的人口。美国制造业就业密度最高的14个州，国土面积占全国的13%，而制造业就业人口占全国的50%。日本东京、大阪府、神奈川县三个地区占全国国土面积仅1.75%，却生产了全国31.21%的GDP，拥有全国22.94%的人口。我国四个经济特区的人口密度都比土地面积相当的纽约等都市区的人口密度低一半。韩国首尔地区的人口占全国总人口的90%。
美国三大城市群——大纽约区、五大湖区（芝加哥区）、洛杉矶区，其经济贡献率占全美的67%；日本的三大城市群——大东京区、阪神区、名古屋区占日本经济总量的70%。而我国京津冀、长三角、珠三角三大城市群以占全国2.8%的国土面积集聚了全国18%的人口，创造了36%的GDP，仅占全国GDP1/3多一点，而日本和美国的三大城市群的经济贡献率都在其全国的2/3以上。这表明，即使就中国的特大城市和超大城市而言，与世界级大都市相比，其规模仍有扩大的空间。
（四）大（包括特大和超大）中小城市（含建制镇）合理布局的定量分析
首先，我们以城市（包括特大和超大）优先发展战略为假定进行模拟。到2020年，在预计人口14亿、城市化水平60%的前提下，若实施大城市优先发展战略，即60%的城市人口分布在特大以上城市、大城市、中等城市、小城市、建制镇的人口比重分别为0.19、0.14、0.1、0.09、0.08，全国城镇建成区占地总量为164 780平方千米。
其次，根据前述同样的假设和预测，若实施小城市（含建制镇）优先发展战略，即60%的城市人口分布在特大以上城市、大城市、中等城市、小城市、建制镇的人口比重分别为0.08、0.09、0.1、0.14、0.19，全国城镇建成区占地总量为183 664.6平方千米。
由以上简单的对比可知，实施大城市优先发展战略比小城市优先发展战略要节省建设用地18 884.6平方千米。
五、是政府主导还是市场主导（农民自主）
（一）政府主导型城市化
政府主导的城市化即地方政府以土地国有化为杠杆，通过创办园区推进工业化，以城市规划控制（城市规划修编）和区划调整（县改市、市改区、村改居）加速推进城市化的过程。
（二）农民自主型城市化
所谓农民自主型城市化是指乡镇集体在符合城乡规划的前提下，不经过土地征用，在集体土地上推进工业化和城市化并实现农民生产方式转变与分享经济成果的城市化模式。北京、广东、浙江、江苏等发达省份在农民自主城市化方面已经进行了大量的实践探索。
农民自主型城市化保障了农村集体土地的权益，体现了农民当家作主的地位，使农民充分享受了工业化城市化的成果，缩小乃至消除了城乡二元结构所产生的各种差距和矛盾，同时也减轻了政府的财政负担，是统筹城乡发展的一大创举，国家应承认其合法地位并给予政策支持和规划指导。
（三）农民自主型城市化的法律依据
1. 《宪法》关于我国土地制度的规定。我国的《宪法》规定，城市土地属于国家所有，而农村的土地属于集体所有。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。宪法作为国家的根本性的法律框架，认定政府征地行为的法理基础是“公共利益”。公共利益之外的建设用地土地需求可以不通过强制性征地的方式进行。这为农村集体建设用地入市流转和农民自主城市化留下了法律空间。
2. 政府征收农民土地的唯一根据是公共利益的需要。但宪法只是强调征收农民集体土地必须出于公共利益的需要，并不是说只要出于公共利益的需要就一定要征收。公共利益的需要同样可以使用非国有土地，正如城市大量的国有土地被用于非公共利益需要，包括私人企业的需要。而城市国有宅基地也不是为了公共利益的需要。可见，《宪法》有关征收农民土地的规定并非充分条件，而只是一个必要条件。而如果不是出于公共利益的需要，就更不能征收了。如果新增加的土地仅仅是为了建住宅、商店、游乐场等，那就不能征收农民的土地，而是要允许农村集体土地进入市场，从而允许改变用途但不改变性质。
现已公布的《土地管理法修改案（草案）》，仍然强调只要列入城市规划的土地，政府就要征收；不仅如此，城市规划圈之外，凡是和公共设施相联系的土地也要由政府征收，这就把征地的范围从城市规划圈之内扩大到了规划圈之外。这样一来，政府征地的依据就不是公共利益的需要，而是城市规划。如果只要城市周边的土地划入城市规划圈，划入城市规划圈的集体土地就要由国家征收为国有土地，而今天没有列入城市规划的土地明天就有可能列入，因为城市的范围在可预见的未来总是在不断扩大。
3. 《城乡规划法》对集体建设用地进入规划区并没有禁止性规定。《城乡规划法》规定，城市、城镇、乡村建设必须编制规划，规划区用地须上一级政府批准。但并没有规定，规划区用地必须使用国有土地。按照法无规定不可为，法无禁止即自由的原则，农民在集体建设用地上进行自主城市化并不违反规划法。相反，《城乡规划法》第28条还规定，乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。
4. 《物权法》对国有和集体两种产权制度的物权认定。首先，《物权法》总的原则是：在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。其次，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《物权法》规定：“所有权人有权在自己的不动产或动产上设立用益物权和担保物权。”同时规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。因此，国家和集体作为土地所有权的主体，其权利是对等的和无差异的。
5. 关于农村集体建设用地的法律界定。现行法律的确规定农村集体土地只能用于自住房、村办企业以及公共设施建设。但是我们要问，当初设立农村集体建设用地的目的是什么？设立建设用地的目的是在农业生产之外，一方面可以保证农民日常的居住需要，另一方面为了使农民发展非农业生产，其中包括工业。而发展非农业生产也不过是为了增加农民的非农收入。可是现在农村乡镇企业破产，发展乡镇企业无法增加收入，为什么不能将集体建设用地用于商品房建设呢？这不同样也是为了增加农民的非农收入而且是更能增加农民的收入吗？所以，我们不能局限于法律的字面含义，而应该理解设定农村集体建设用地使用权的根本目的。
（四）农民自主城市化的政策空间
中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，建立城乡统一的建设用地市场，逐步缩小国家行政性征地的范围，在符合法律和城乡统筹规划的条件下，应该允许农村集体建设用地进入市场，和国有建设用地同地同权同价。
这意味着我们今后城市建设和工业化进程如果要占用农村土地，就应该允许农民集体所有的土地进入市场，不能一律采取政府征收的办法。因为政府征收就意味着要把土地“变性”（改变所有权性质），作为“转用”（转变土地用途）的条件。土地用途的改变本来应该用规划去管，而不能用所有权去管：如果按照规划某片地不能建住宅，就是把它变成国有土地也不能建；如果按照规划能建住宅，就是农村集体所有的土地也应该能建住宅。在土地用途管制上应该是一视同仁的。
六、用土地利用规划和用途管制取代所有制歧视
土地除了具有生产要素的基本属性外，还是人们赖以生存的空间；它所提供的食品是人类生存的第一需要，涉及到国家的经济安全；土地的使用包括江河、湖泊、森林、草地、沼泽等自然状态的保护和利用，以及农田绿地和建设用地的配置，涉及到我们的生态环境。所以，国家必须对土地进行用途管制，特别是农地保护。但是土地用途管制和土地所有制及征地制度安排是两回事：我们不能用后者代替前者。
现行法律规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，农村集体建设用地不能用于房地产开发；而农业用地要变成城市建设用地，又必须通过国家的征地行为使之由农村集体所有转变为城市国家所有才能实现，这实质上是在用土地所有权管制代替土地用途管制，用征地行为垄断城乡之间土地产权的变更。这种制度安排，不仅弱化了国家土地用途管制的功能，而且抑制了土地产权的交易和土地资源的有效配置。