土地制度和土地政策：台湾与大陆的比较研究——河北经贸大学学报

两千年的华夏文明基本上是农耕文明。土地问题既是历朝历代和各个时期基本问题，也是中国下一步建设和发展的关键问题。大陆改革开放由农村土地制度变革发端，其后地权的细分、流转又支撑了工业化与城市化下的高速经济增长。但大陆现行土地制度和土地政策存在根本性缺陷，正在成为阻碍经济发展和造成社会不稳定的根源。而同一时期在海峡对岸的台湾进行的土地改革则相对彻底，不但稳固了农业发展的基础，还较快地推动了农业现代化的步伐以及台湾工业化和城市化进程。尽管台湾当前的土地政策也有备受岛内地政学者争议的部分，但经过60年的探索，总体上形成了一个在《国土计划法》统辖下的，从土地政策、土地行政、土地法规、土地登记、土地税制、土地征收、土地金融、地价查估、土地重划到地籍测量和物业管理的全方位、多角度的土地制度安排。无论是政策层面还是实践角度、无论从理念高度还是技术深度，都有值得大陆学习借鉴的长处。
事实上，两岸土地改革的财产权利基础虽然不同，但是遇到的问题和困难却颇有相似之处。因为土地制度的变迁核心不外乎围绕农地利用效率的提升、农产品产量和质量的改变以及农业在国家经济中的角色和作用，而并非单纯的所有权归属问题。两岸农地改革几乎同时起步，早期的“台湾经验”在国际社会得到公认，而大陆土地改革却一波三折，并未能形成像台湾那样由政府主导的完备土地制度框架。由于台湾经济起飞早于大陆，其土地改革一直也进行得比较顺利，因而可为大陆土地制度创新提供很多素材。其在农地释出、农地重划、土地行政以及农会组织等层面的诸多政策、法律及做法，对大陆有着重要的借鉴意义。
一、大陆土地制度的变迁
从某种意义上说，漫长的中华帝国的发展史是一部围绕地权归属与分配而书写的历史。西周以前的农业社会是以排他性公有产权为特征的，由于农民通过配受公田的方式取得耕种国家土地的权利并履行缴纳税赋的义务，因而，租佃制最早是在公有地权向私有土地制度转化的过程中萌芽的。到了秦朝，商鞅变法，“废井田，开阡陌”，确立了土地私有与国家所有的双轨制之后，除了自耕农以外，租佃制就成为农业的基本经营方式，也是土地所有者获得土地收益的基本途径。此后，租佃制这种土地使用权和土地所有权相对分离的基本经济体制延续了几千年。到20世纪50年代初以前，中国农村社会在土地私有制度基础上，维持着以大量自耕农和佃农加上少数地主富农的基本经济形态。此后，两岸土地制度改革走上了截然不同的道路。
60年来，大陆土地制度的变迁大致经历了三个阶段，既有进步又有倒退。
首先是土地公有和集体经营阶段。1949年以后，随着农业社会主义改造的完成，土地的集体所有制和集体经营方式的确立，特别是人民公社体制的普遍实行，建立了无限的公有产权，不仅暂时统一了土地的所有权和使用权，结束了二者的分离状态，而且将土地权利交到了政府及其官员的手中。由于公社体制剥夺了农民的土地权利和财产权利，将其变成了一个单纯的劳动者，既没有了财产激励，也失去了财产约束，劳动激励无法真正建立，劳动监督也变成了单纯的外部约束，从而造成机会主义的泛滥和普遍的消极怠工，导致整个农业生产的衰落。
惨痛的教训教育了人们，安徽小岗村18户农民按下血手印实施土地承包的行为，拉开了第二阶段土地制度变革的序幕。这一时期，中国广大农村在继续保持土地集体所有的前提下，实行了家庭联产承包责任制，它将土地的经营使用权界定给了农户，这样一来，两权分离的体制又得以恢复，形成“集体地权+按人均分的土地使用权”的制度架构。由于承包期规定为30年不变，因此，联产承包责任制在本质上仍然是一种租佃制度，可谓“新永佃制”①。
随着农业生产效率的提高，非农产业的发展和城市改革的推进，大陆农村土地关系开始进入到规模流转和规模经营的第三阶段。这一时期，土地流转的地区差异相当明显。在中西部，由于大批农民进入非农产业和进城务工，出现了自发的转包甚至土地抛荒，原本分散的土地逐渐被集中在少数农户或村集体手中。在2003年以前，由于“三提五统”②等农业负担的存在，转出户不仅不能取得土地收入，有的反而要替流入户承担一部分农业负担；在农业税取消以后，土地租金也显化了，流入户要给流出户一定的租金。而在沿海地区和城市郊区，高速工业化和城市化带动土地收益大幅增值，农业渐为副业，也促使规模经营户逐步形成，特别是涉农企业进入农村大规模转包土地，出现了数百甚至数千亩的土地规模经营③。
二、台湾土地制度的变迁
国民党政府在大陆执政时期，一度曾经对土地问题的解决十分重视。1928年，南京国民政府刚成立，就着手制定《土地法》，并于1930年通过，1936年正式实施。该《土地法》的核心宗旨是贯彻和实现孙中山先生提出的“平均地权”和“耕者有其田”的主张。其后的二十余年，国民党政府在大陆也曾做出了各种旨在“平均地权”，实现“耕者有其田”改革的努力。但实际结果是，国民党政府所提出的土地制度建设与改革的目标非但没有实现，大陆土地问题反而比任何时期更加严重，并成为国民党政权在大陆被颠覆的一个重要社会因素（成汉昌，1994）。
迁台以后，国民党吸取在大陆失败的教训，认为军事失利非因军事因素而实在未能满足占大陆人口八成以上的佃农和雇农的生存要求。为防守台湾并准备日后反攻的基本条件，国民党政府再次将解决土地问题、实施土地改革提上议事日程，决定首先从改善台湾农业结构及农村经济入手，提高农业生产，增加农民收益，建设丰衣足食的农业社会，继而朝向工业化目标迈进。
纵观台湾60年来土地制度的变迁，大致也经历了三个阶段。只是过程相对更平稳，效果亦更显著。
首先是“买去地主”和扶持自耕农阶段。1949年推行“三七五”减租，即将当时普遍实行的对分即50%的地租率，减至千分之三百七十五即37.5%以下。1951年开始大规模实施“公地放领”，即没收原有日据时期各级政府、日本会社及日本人所有的耕地，将其作为公地，并以有偿的方式将公地放领给无地或少地的农户。1953年，全面实行“耕者有其田”的政策，即政府有偿征收大地主的土地，并将所征收的土地，以有偿的方式，放领给无地或少地的农户。通过上述三项改革，大量无地或少地的佃农转为自耕农，使长期困扰台湾的土地地权分配不均的问题得到了根本的解决。
随着经济快速起飞，社会经济结构转型，农业作为基础产业的角色开始为工商业所取代。第一阶段的农地改革虽然解决了农地产权分配问题，但在小农经济条件下，却引发了农地平均规模较小而无法扩大的问题，土地权属关系因均子继承传统而愈发复杂化。20世纪60-80年代中期，台湾当局在农地重划基础上推行了第二阶段农地改革④，促进综合性农场结构改进与农场经营效率提高，旨在实现农业机械化，提升农业产值，增加农民所得，提高农地的有效利用。总之，这一时期台湾的农地制度改革经验受到了国际上的普遍赞誉，被非洲、拉美等多国视为学习和仿效的对象，台湾土地研究所为此还专门开设了土地改革训练班传授“台湾经验”。
两阶段的农地改革确实达到了地权重配的效果，但台湾农场经营规模始终维持在人均1.1公顷左右，不仅无法与内部非农部门竞争，更无法与进口农产品抗衡。加之台湾人口出生率日益走低，老龄化蔓延至农业生产部门，一方面造成农地休耕比率过高，农业资源浪费严重；另一方面也阻碍了资金、技术向农业部门流动以及农业生产的技术创新。进入21世纪以后，台湾当局推行了所谓第三阶段的土地改革，主要内容是建立老农退休机制，推动“小地主大佃农”计划，并规划农地分级分区管理和变更机制，在土地银行和农会等中介机构的协助下，促进农业经营向企业化目标迈进。