高速公路收费终止后管理浅析

 引言
改革开放以来，随着经济的发展，公路交通需求迅速增加。20世纪80年代初，我国开始着手高速公路建设，我国高速公路建设起步于1984年，最早开工的是沈大高速公路，最早完工的是沪嘉高速公路，据统计截止2012年年底，我国高速公路的通车里程已到96000公里，比2011年新增11000公里，均为收费公路，根据我国2004年颁布的《中华人民共和国收费公路管理条例》第十四条：“收费公路的收费期限，由省、自治区、直辖市人民政府按照下列标准审查批准；政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年，那么收费公路收费期满后，高速公路面临回收、运营管理、养护等诸多问题。本文就收费终止后高速公路管理提出意见。
高速公路建设费用和运营管理费用是非常高昂的，为了偿还公路建设费用和保证高速公路的良好运营，世界各国的高速公路基本都是收费的，因此收费标准世界各国研究的就比较多，有的侧重于对通行费费率制定方法，有的侧重于对定价理论，但大部分都是从收费目的的角度出发，大多将收费目的分为缓解道路的拥挤、解决道路的收费还贷或者经营型等三个方面，一般是单独考虑其中的一个方面来研究通行费收费费率。我国目前主要是还贷和经营性收费，那么当高速公路收费期满收回后，公路的属性将发生变化，收费的目的也只是为了维护公路的日常运营管理，如何考虑后期的费用收取，这方面还鲜有研究。
1 收费公路收回后面临诸多问题
1.1 交通流量增加 高速公路经过允许收费年限后，基本上会降低收费标准或者免费通行，同时由于收回后的高速公路好路率高、道路设施完备、信息化程度高、交通安全管理水平先进，在停止收费后，平行道路的交通流可能会大量进入收回后的公路，2012年高速公路的免费通行造成我国大部分高速公路拥堵的情况还历历在目，很可能会导致收回后的公路交通拥挤、事故率上升、管理难度加大等不利现象，严重影响到公路的服务水平。而且过多的流量会造成高速公路结构和使用质量的下降，给高速公路的养护管理带来严重的负担。
1.2 管理主体改变 《中华人民共和国公路法》第六十六条中规定“由国内外经济组织依照本法规定投资建成并经营的收费公路，约定的经营期限届满，该公路由国家无偿收回，由有关交通主管部门管理”，这就说明经营性收费公路在收费期满后应该由政府部门负责收回。收回后的人员、组织机构如何进行调整、安排，如何进行公路的移交等都需要进行协同合作，在收费期满后能够保证公路的正常运营不影响其功效。
1.3 路网整体流量改变 高速公路是整个路网中交通大动脉，关于整个路网的运营和使用功能，在进行回收后要继续考虑路网功能效益最大化，收回后的高速公路应继续发挥其在路网中的综合作用，提高其设施水平和服务质量，同时兼顾路网中的其它组成部分，避免高速公路在停止收费后交通量剧增而导致其它公路交通的不平衡发展，尤其是要避免由此导致与收回公路平行的收费公路效益低迷而导致无法正常还贷和正常运行的情况发生。
1.4 运营管理费用增加 在我国高速公路建设初期，由于各种原因提出“贷款修路，收费还贷”收费公路政策，没有考虑到养护和维持高速公路的资金需求，高速公路的运营与维护也是需要大量资金投入的，只是强调了高速公路建设资金的需求，比如我省的部分高速公路由于交通量较低，每天的营运管理费用已经超过了收费金额，需要从其他地方进行补贴，到停止收费年限后，如何进行高速公路的运营管理和维护呢？当然按照现有法律法规，高速公路收费期满停止收费后，公里养护管理资金应纳入市级财政专项预算，应由政府承担期满收回后的高速公路的运营管理费用。但由于地方政府财政能力有限，从高速公路发展的实际来看，目前我国要完全放弃收费很难，可能导致无法满足期满收回后的收费公路养护资金需求，人员、运营机制等还没有一个很好的制度安排来取代它。
1.5 与收费公路衔接问题 随着高速公路的快速建设与发展，各省基本都形成了以高速公路为骨架的快速路网，而且高速公路已基本形成联网收费，而部分高速公路收费期满收回后可能和其它高速公路衔接处并无收费站的现象，以及对于同一条经营性高速公路，可能存在每一段收回时间不同导致收费期满收回后高速公路缺少交通控制节点的现象，当一条高速公路取消收费或者有别于其他公路收费标准，两者之间如何进行进行收费调整，一卡走遍高速是否还合适，对收费系统进行调整、改变也是迫在眉睫的一个问题。
2 建议
目前应加强我国对收费高速公路改革思路的研究与探讨，尤其近年来高速公路的迅猛发展，在短短的30余年的时间内就达到了9万多公里，目前仍然是处于一个相对减缓的公路建设过程，即路网还没有达到我们的规划要求，公路还没有进入后期的运营管理阶段，但是按照目前我国高速公路建设的势头和趋势，再过10年的时间，我国大批的高速公路收费期满，我们的高速公路管理何去何从？目前就应该从高速公路后期的运营管理阶段进行思考，对于将来要新建的高速公路，如何采取收费的方法和措施？如适当延长收费期限，合理降低收费标准。将其作为国家基础设施，真正服务于民、造福于民，而对于那些已经收回贷款的高速公路，为了满足高速公路日常的养护和管理需要，必须要提前考虑收取较低的费用，因此，笔者认为：
2.1 根据高速公路的交通流量的不同采用不同收费费率和收费期限，总体应呈现降低趋势，但在降价过程中不能一步到位，应呈现阶梯式形式，逐步调整，根据区域经济发展、路网完善程度、相关道路情况进行5-20年的规划，一方面可以吸引交通流量，另一方面对路网其他有还贷要求的公路产生较小的危害，收回后的高速公路所需要管养资金可继续从收费收入中列支。
2.2 收取交通拥堵费进行调流，回收后的高速公路交通流量必然增加，对高速公路造成的影响是非常巨大的，在会收回后必然造成公路的养护维修费用增加，为保证高速公路管养资金，可以对收回后高速公路实行拥挤收费，交通拥挤收费是一项重要的交通需求管理手段，在世界其他一些国家城市采用后，能够促进交通资源的有效利用，提高交通效率。一是为了解决特大桥梁和特长隧道的管理和保护问题，以缓解其高昂的管理和保护费用支出压力，对这些特大桥梁和特长隧道收取管理和保护费。二是为缓解交通拥堵和调节交通流量，针对交通严重拥堵路段，收取交通拥堵费，并将交通拥堵收费收入主要用于公路管养支出。