基于城乡统筹的农房集聚建设研究——以温州市为例

 引言
城乡统筹是破解城乡二元结构、加快温州经济发展的关键，农房集聚改造与温州未来大都市总规划息息相关，更是温州城乡统筹工作的切入点。温州地区由于历史和地理原因，城乡差距和乡与乡的差距极其大；以农房集聚为契机推进城乡统筹工作，不仅对温州意义重大，同时也为我国其他地区城乡统筹工作提供参考。
1 温州城乡统筹现状
2011年温州市农民人均纯收入13243元，城乡居民收入比由2010年的2.73：1缩小至2.40：1。但温州的城乡居民收入之间的差距依然较大，比全省2.37：1的城乡收入差距比高出0.03个点，比1985年的1.83：1和1990年的2.2：1要高出很多。2010年温州市民生改善水平指数排在全省第11位，民生调查满意度与衢州市并列全省第10位，从这些数据来看，温州的城乡统筹必须加快步伐，才能使温州稳定发展。
2011年底，温州获批全国农村改革试验区，作为省内唯一试验区承担"农村产权制度改革"试验项目，2012年温州市将这个项目细化为7个子项目有序推进。在市委市政府对城乡统筹工作的高度重视下，2012年上半年温州市组建股份经济合作社3796个，土地合作社3334个，通过股改、地改，农民土地流转、增收渠道增多，农民、农业、农村都有获益。2012年上半年温州市新增农村土地流转面积26195亩；2013年，温州市试运行农村产权登记交易平台。通过美丽乡村，村庄整体整治、农房改造，农村人居环境得到改善；2012年1-6月，新开工保障房项目345个，占年度任务数48.59%，新增集聚率2.43%。
通过区划调整和“1650”网络型组团式大都市布局规划设计，完成乡镇行政区划调整，2012年全市城乡社区总数达到812个，人口分布更趋合理，教育、医疗、配套设施公共财政向农村倾斜，农民与居民社保可转化，社会公共服务城乡逐渐均衡，农民福利与权利提升显著。
2 农房集聚建设中存在的问题
城乡统筹在温州全面推进的过程中，由于历史原因和自身特点，温州的农房集聚建设工作不可避免地遇到一些问题，主要体现在以下六个方面：
2.1 农房集聚规划滞后，缺乏整体性 在统筹城乡发展的过程中，要实现城乡对接，首先要改变的就是城乡的空间结构，把城镇和农村作为一个有机整体进行规划，统筹建设，实现空间一体化。农房改造集聚建设开始时，温州城市总体规划、各县（市）域总体规划和各镇（功能区）规划尚在编制中，这就造成了农房集聚规划滞后城乡一体化，在建设过程中出现小和散的问题，缺乏整体性。截止到2011年10月，集聚点的占地面积在30亩以下的59个， 60亩以下的125个，集聚点规模偏小，不能充分发挥集聚效应。同时温州地区原来的空间布局比较散乱，农村住房缺乏合理规划，农村违章建筑面广量大，密度高，违章年份跨度大，农村空间规划与布局困难重重，部分镇街建设前后规划不一，配套设施缺乏，不仅使得开发建设难度大，还会给未来集聚点发展带来遗留问题。
2.2 土地流转缓慢，不利于规模农业发展 温州土地流转虽然已经取得很大进展，但仍然可以更进一步。目前温州市土地流转程序仍有不规范的地方，截止2010年底，温州市签订流转合同的土地有96346亩，仅占流转面积的26.38%，有75.33%的农户没签订任何形式的土地流转合同，这导致了土地流转纠纷不断，2010年全市受理土地流转纠纷仲裁案309件。由于农村社会保障发展缓慢，土地经营权带来的经济效益波动较大，农民不愿长期流转土地经营权，温州土地流转期限偏短，这不利于规模农业的发展。同时，土地流转信息渠道不畅通、温州市农村土地承包经营权流转信息平台还未能在农村广为人知，土地流转的供求信息不及时，阻碍了土地流转。
2.3 相关政策宣传不到位，农民心存疑虑 目前温州各地区集聚点签约率有高有低，农民心存疑虑，阻碍了农房集聚建设进度，主要有两方面：一方面，由于长期以来温州土地征用相关政策的不一致，导致了乡镇之间、乡镇街道之间、村与村之间、村民之间出现政策不平衡现象，现有政策《温州房屋征收、城中村改造、农房集聚建设补偿办法》还未能深入人心，农民质疑政府通过农房集聚从土地上获取大于财政投入的收益；另一方面，农房集聚点的建房成本也是一直以来农民们关注的问题。虽然集聚改造中凡属政府性收费的，一律免费；属服务性收费的，减半处理；属经营性收费的，可协商解决，政府为降低建房成本做了大量努力，但具体落实到每个安置点的建安成本核算，农民依然觉得是一笔糊涂账。建安成本核算如果不让农民觉得合理，农房集聚建设工作必然会有阻力。
2.4 农房集聚建设资金缺口大，城乡统筹推进难度大
温州的城乡统筹工作以农房改造为切入点，农房集聚改造不同于拆迁，先建后拆、先拆后搬是其独有特色，为此需要大量的前期资金投入。据初步估计，温州农房改造集聚建设所需要的资金至少在500亿元以上。按照理论上项目资本金2：8比例，也需要至少100亿元的项目资本金，而政府已组建的融资平台自有资本金远未达到建设的需要，融资专业人才不足，乡镇（街道）融资平台和金融机构要求的融资准入门槛还有一定距离，建设资金注入问题困难重重。
2.5 就业难，变农民为居民产业支撑不足 通过土地置换、流转，进入中心镇的农民需要适应工业化进程，原有的农业技能将可能无用武之地，流动的劳动力将对城镇带来巨大的人口压力、就业压力和社会稳定压力。城乡统筹如果没有相应的产业发展，农民聚集将产生很多的问题，甚至影响社会稳定。如永嘉县山区群众要求聚集到沿江地区，但沿江地区的生活成本远远高于山区，而且就业安置岗位有限。根据以往下山移民的工作经验，就可能出现农民把在中心镇置换来的房子卖掉又跑回老家盖违章房的情况。所以在做好农民向城镇集聚的同时，要充分考虑如何大力支持城镇产业的发展，要加大产业园区建设，发挥产业聚集效益。
2.6 低收入农民购房资金困难，安居不易 温州山地面积大，山区农民有相当大的数量，这部分农民往往从事农业，没有其它经济收入，资金实力和信用等级较低，购买新房时很大一部分资金需要从银行获得贷款或私人借贷，存在一定难度，很难承担农房集聚的置换成本。这部分农民一般没有掌握二、三产业的相应职业技能，如果不经过技能培训，没有对应的收入，将难以承受集聚点居住的物业管理费用和生活成本，导致安居不易。
3 加快温州城乡统筹步伐，促进社会稳定发展的
对策
3.1 合理规划，覆盖城乡 温州农房改造是一个长期的过程，如果每年集聚率为5%，要将近20年的时间才能完成，所以农房集聚建设规划尤为重要，一定要有前瞻性和整体性。农房集聚建设规划首先应融入温州本地大都市布局，建立覆盖城乡的一体化规划体系，这样才能在建设过程中不会滞后；其次规划中要兼顾城乡各自原有的特色，按照乡镇原有的条件和自然经济圈进行结构调整，以免农民在集聚过程中因为落差太大不能适应生活从农村到城镇的转变；第三农房集聚规划要结合温州城乡整体产业转型升级，合理分布安置点旁边的二、三产，形成特色产业发展区，使农民能够在集聚点安居乐业，同时要注意产业规划和生态环保的衔接，以免日后在实施过程中因各个局部规划间协调问题产生阻力；最后安置点公共服务设施和基础设施一定要考虑在前，预留发展空间，让农民感受到城市生活的便利和美好，住得安心、顺心。
按照《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中提出的“按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则，并考虑地域性、认同感等社区构成要素”，从各地的实践经验来看，每个社区1000～3000户居民较适宜；针对这一数据温州目前的集聚点规模普遍偏小。但是规划上单纯将集聚点做大并不可取，只有做好集聚点周边二、三产分布的规划设计，形成数量与社区人口规模相适应的工作岗位，才能使集聚点规模真正合理，从而可持续发展。
3.2 完善土地流转机制，规模经营温州特色农业 农房集聚使农村人口向二、三产转移，“三分三改”保障农民原有的财产权，这一切促进了温州农村土地流转和规模经营温州特色农业。土地流转是规模经营的前提，做好土地流转工作需要健全土地承包经营权流转市场，加大温州107个乡镇（街道）土地流转服务中心的人员投入和培训力度，花大力气推广应用温州市农村土地承包经营权流转信息平台。在目前农房集聚工作量大、土地流转服务工作基层工作人员人手紧缺的情况下，可以引入社会力量成
立土地流转市场中介组织，提高市场透明度和促进公平
交易。
土地流转形成规模经营的同时，发展温州特色农业，增加非农收入是温州发展现代农业、繁荣农村经济的一个重要途径。我们应重视温州本地传统农业的经营方法和经验，创造适合温州本地条件的生产方法和技术，发展一种或几种有特色的、在一定的销售半径内名列前茅的拳头产品，并采取农业生产经验推广、建立试验场等措施促进温州农业和农村的发展。具体哪个区域选择什么项目，则由该区域独立决定，不强制推进，政府管理部门应该引导产品实行错位竞争战略，从而提高各区域规模经营的竞争优势，促进农村特色农业的持续发展；鼓励农民发展农业以外经济，增加农业外行业收入，增加土地规模经营的非农收入。
3.3 加强政策宣传，强化监督机制 想要打消农民对农房集聚建设的质疑，更好推进城乡统筹工作，必须做好政策宣传工作，强化配套的监督机制。通过各类媒体和各种方式，做好《温州房屋征收、城中村改造、农房集聚建设补偿办法》的宣传和学习，并严格执行这一办法。市政府应该对各乡镇街道农房集聚进行监察，看他们制定的细则是否符合市里的原则；乡镇制定细则应该听证，有农民、党委、政府、人大、政策研究人员、建筑单位、物价等相关部门参加。维护农民在征地过程中的知情权、参与权、监督权和申诉权，达到社会稳定团结的目的，避免出现类似2010年苏州通安征地引发的群体性事件。
农房集聚建设账目必须独立核算，并且公开，使农民清楚地看到建安成本和房屋单价组成，从而清楚地知道政府在用地供应、资金筹措、税费减免、人力支撑等方面的支持和投入力度。
土地复垦还耕工作和农房集聚建设关系紧密，更和温州规模农业的发展息息相关，目前温州正在大力推进，完成率较高。温州应该形成复垦耕地验收和农作物种植周期回访相结合的公众监督机制，以免验收后出现某些地区复垦耕地不符合农民耕种要求的现象，影响政府公信力。
3.4 加大对农村的财政投入，增加农房集聚吸引力
温州在推进城乡融合的过程中，应该增加对农村的财政投入，农业固定投资比重应大于同期的农业增加值比重，加强集聚点配套基础设施建设，实现公共服务和管理一体化。重视农房集聚点与新农房配套的道路、水电、排灌、市场等基础设施及教育、文化、卫生、医疗等社会事业建设，建立完善的公共出行系统和完整的公交配套系统，实现集聚点生活方式城市化，增加农房集聚吸引力。
同时政府还应该根据本地经济发展和财政收入情况，逐步加大对城乡社会保障的投入，建立城乡统一、相互协调的社会保障体系，提高社会保障覆盖率和保障标准；将城乡所有劳动者及困难群众纳入医疗和养老保障范围，推广龙湾区新农合大病医疗补充保险经验，进一步完善城乡最低生活保障制度，推进城乡社会救助体系建设。
3.5 广辟融资渠道，为农房集聚改造提供资金保障
创新融资方式，拓宽多元化融资渠道，鼓励金融机构从政府建设和农民购买两个渠道设计对应的金融产品，为农房改造集聚建设提供资金支持的多元选择。通过定向投资的方式，吸纳民间资本参与农房集聚项目开发，为农房改造集聚建设提供资金保障，同时这也在一定程度上解决了温州民资出路的问题。通过委托贷款的形式利用村级闲置资金参与项目建设，使资金来自农村用于农民。引入股权投资公司资金、项目代建筹措建设资金、通过信托公司发行定向信托融资、债券融资等方式，保障农房集聚建设资金需求，与温州金融改革相呼应。
进一步探索农村土地承包经营权和农房抵押担保的做法，提供阶段性的项目担保，规范完善抵押贷款工作，借鉴福建明溪和重庆开县经验，扩大全市农村抵押贷款的业务规模，同时利用农房险、责任险等险种发挥保险应有的保障作用为农民购房提供增信支持。
3.6 提高农民的职业技能和素质，打造城乡一体的就业体系 农房集聚在改变农民居住条件的同时，也改变了农民的就业环境，只有适应新的就业环境才能让集聚点的农民真正过上城市生活。进入二、三产业的农民必然产生提高职业技能和素质的需求，根据这一需求温州应实行分层次、多元化、见实效的农民职业技术教育。具体而言，一是实行城乡一体的职业教育，办好现有的中等职业技术学校和职业高中，鼓励企业与各类教育机构用各种形式灵活机动地合作办学，形成城乡劳动力的终身教育。二是实行城乡一体的就业辅导，着重在集聚点进行就业和创业辅导，向各类劳动力提供就业信息和创业支持，帮助他们实现就业。三是实行城乡一体的平等就业，杜绝城市劳动力人口优先于农村劳动力人口就业的差别性就业现象。在集聚点农民培训过程中，可以引入各类教育力量和教育形式，充分利用社区学校进行相应的组织、管理和评估，在评估中应加大农民就业和创业情况的权重，跟踪受培训农民就业和创业的后续情况，并以此来确认一批优秀的农民职业技能培训教育机构。
3.7 运用税收手段推进农房集聚建设，加快城乡统筹发展 城乡统筹的过程其实是整个国家资源，尤其是经济资源向农村倾斜的过程。温州可以制定优惠的农村税收政策，鼓励和引导工商产业向农房集聚点附近转移，根据劳动力情况在聚集点附近规划与之相匹配的工业区，商业区，吸纳劳动力，使其能充分就业。对从城市搬迁到农村的一定面积和规模的工厂，政府制定搬迁补偿的相关标准；对农房集聚区周边区域吸纳参加农房集聚改造的农民达到规定数量人数的企业，给予相应的税收优惠，以鼓励企业优先录用参加农房改造的农民；对农房聚集区周边自谋出路自主创业个体工商户，给予一定的税费减免鼓励。
3.8 推进精神文明建设，推动乡村文化的建设与发展
修建村民培训中心、敬老院、读书室、运动场、娱乐场、青少年活动中心等农村文化设施，通过举办文艺活动，各类培训来启发村民们的勤勉、自助、协同、奉献精神；发挥非政府组织、社区在提供服务方面的作用，鼓励志愿者走进农村，深入农民，为农民带去文艺汇演；通过社区大学四级网络和温州学习网为农民普及科技知识；组织社区活动，调动农民参加的积极性，融入城市生活。