粮食安全视角下的农业经营问题——中州学刊

 一、引言
土地是农民进行粮食生产的主要生产资料，也是农户家庭生计、生活保障及代际转移财富的重要内容，由粮食生产而扩展出的粮食安全问题是社会发展与稳定的前提。在我国小农经营格局中，家庭承包责任制“两权分离”的制度构造保障了农户的长久经营权，同时也以集体所有权来约束土地的非农转化庇护了农户的家庭经营权。但这种制度在客观上也造成了耕地的细碎分散化，增大了耕作成本。在当前农村人口不断流动的背景下，大量农民外出务工所产生的粗放经营、撂荒等问题，不仅造成了农地的浪费，而且威胁着国家粮食安全。为此国家出台了一系列政策以推动土地流转并形成规模经营，以保障粮食安全，应对粗放经营和抛荒现象，提高耕地的生产效益。2001年中央颁布的18号文件明确了农户作为土地流转的主体，规定土地流转只能在农户之间进行。之后陆续出台的政策均旨在稳定和完善农村基本经营制度，提倡和鼓励有条件的地区积极探索土地承包经营权流转制度改革。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》将土地承包期限变为“长久不变”，在此基础上允许农民以多种形式流转土地承包经营权，加强耕地的生产属性和财产属性。土地承包经营权流转创造了“两权分离”的地权结构，通过土地承包经营权流转形成规模经营，以稳定经营和规模效应来提高生产效率，进而保障国家粮食安全。
国家粮食安全依赖于粮农生产的稳定性和持续性。近年来，国家虽然不断提高粮食保护价格来刺激农户种粮积极性，但是农村人口不断外流造成的农业劳动力短缺，部分地方出现的抛荒问题，对粮食生产安全产生影响。在这一背景下，通过土地承包经营权流转形成“种粮大户”来解决粮食供给问题成为共识。目前，土地流转与规模经营的途径已由自发流转模式向行政主导模式转变，并与粮食安全话题紧密相关，从中央到地方都开始注重对种粮大户的扶持。根据蒋省三、刘守英等人2007年的研究，土地承包经营权流转占总承包耕地面积的比重
呈现地区差异，比例最高的浙江省为19.8%，重庆市为10.84%，四川省和湖北省为10%；而从流转方式看，农户自发流转的比率达到80%以上。①土地流转与规模经营已成为农业变革的主导途径。就在各地纷纷开展土地流转探索之时，以小农家庭经营为主体的我国的粮食生产仍然稳创新高，完成了产量“九连增”的成绩。这一“悖论现象”应当引起更多的思考。小农经营是否是低效率的因而难保粮食安全？通过土地流转形成的大户经营能否保障粮食安全？本文拟就此进行探讨。
二、土地承包经营权流转与大户经营
粮食生产与供给是粮食安全的核心。从土地流转的政策预期来看，相对于小农散户经营出现的抛荒与粗放化生产，规模经营能够实现技术和资本的密集投入，推动生产方式的现代转型，并以专业化、规模化和集约化来实现稳定的生产与供给。从经济理论来看，粮食生产的规模化及现代化经营是最有利的生产方式。从政策实践来看，粮食生产的规模化表现在扶植一批“种粮大户”，他们作为粮食生产与供给的主体代替分散的小农经营者②。在现行地权结构中，若要培育“大户”群体来担负粮食安全之责，就需要政府以行政力量推动土地大规模流转，将农户分散的土地承包经营权流转到“种粮大户”手中，农户以租金形式获得经营权流转收益，“大户”则成为村庄生产的主力。这种模式在全国各地均已实施，地方政府与集体组织主动介入，引导土地承包经营权向大户、企业和业主流转。
2011年，国务院集中表彰了一批“种粮销粮大户”，全国共300名“种粮大户”获此殊荣。湖北省大冶市种粮大户侯安杰租种了2个县市8个乡镇33个村1.8万农户的1.96万亩农田，其种植面积在全国名列前茅。这位“种田冠军”正是通过村集体组织来成规模流转土地，通过手下的11个生产队来完成耕作任务。③侯安杰现象在全国引起强烈反响，“培养千千万万个侯安杰”也成为确保粮食安全的重要举措④。大规模土地流转的交易成本过高，而农户自发流转只能形成以家庭经营为限度、适度规模的“新中农”⑤，无法形成大规模经营，因此，大规模经营要求由地方政府或集体组织来主导土地流转。地方政府或集体组织的主动介入不仅能够提高土地流转的效率，也为规模经营提供了载体⑥。出于政绩考量，地方政府也把土地流转和大规模经营作为地方发展的“亮点”，由此行政介入土地流转的趋势不断加强，“大户”群体越加重要。
三、大户经营的现状与特征
大规模土地流转的目的是培育一批“种粮大户”作为粮食生产主体，以保证粮食安全。如侯安杰这样的“种粮大户”也确实成为地方积极扶持的经济主体。笔者调查的皖北G村⑦，也是通过村集体的“整村推进”式规模流转，以“招商引资”方式将城镇工商业资本引入村庄开展大户经营。在村社组织的积极引导下，全村4800多亩地全部流转给外来资本，形成了大户经营的经济格局（见表1）。
1.大户经营的“非粮化”
寄托着粮食安全任务的“大户”群体会选择何种作物，这是讨论粮食安全视角下大规模土地流转必须正视的问题。G村的承包大户大多不再种植普通主粮，而是选择更为高效的经济作物。如G村大户经营的良种，是一种改良后的小麦种籽，收获后的小麦并不进入粮食市场，而是作为良种进行出售，作为良种的小麦附加值很高，不能归为普通主粮。
“非粮化”构成了大户经营的普遍特征。笔者调查的G村如此，即使侯安杰这样的“种粮大户”也有近一半土地用来种植蔬菜和其他经济作物⑧。2008年吉林省延吉市农村土地流转面积达2368公顷，占总耕地面积的34.9%，其中用于非粮食作物种植的有942公顷，占流转总面积的39.8%。⑨土地流转后的规模经营出现的“非粮化”问题，不仅关系到规模经营的绩效，也关系到农业生产格局的变化，更关系到农民增收及国家粮食安全。
2.大户退出种植环节
邓大才认为农地流转的根本动因在于土地产出收益⑩。同样，大户经营也服从于土地产出收益原则。由于规模经营并未使小农经营面临的种粮低效问题得到改善，大户经营仍需面对主粮种植的低收效结构，因此，市场规律决定了大户要么采取“非粮化”策略，要么退出低效的种植环节。G村的大户经营也面临如此困境：大户种植主粮利润空间较低，其生产方式并不比小农经营更为先进。当前小农经营早已实现生物化学和机械化手段，相比之下大户经营需要支出地租、雇佣工资及风险基金等额外成本。无论从产量还是价格来讲，大户都不比小农更具优势。G村种植大户在“收入—成本”核算后，种植环节每亩平均收入只达到200—300元/年，显然不能满足大户的投资预期。而旱涝灾害频发、农资涨价也使大户盈利空间更小。因此大户自然采取“非粮化”、退出种植环节的策略。
种植环节的自然灾害和市场波动是种植者普遍面临的风险结构。大户能够退出种植环节脱离风险，是通过产业链转换形成对种植环节的控制、进入收益率较高的加工与销售环节、占据优势产业链而实现的。G村的种植大户均是城镇工商业资本，依赖其种业公司、销售网络来控制上下游产业链，既能获得较高附加值，也能转嫁风险。他们退出种植却未退出村庄，因为他们已经成为专门的加工、营销企业，扩展并占据了更具效益的产业环节，从这个意义上讲，这些大户目前已不是“种植大户”，而是市场意义上的“龙头企业”。
3.土地分级承包
种植环节的低利润使种植大户从种植环节退出，通过土地分级承包来减少规模。如侯安杰采取了“甩手承包”的方式，“大包头”转给“小包头”，侯还要从中赚取额外红利B11。“甩手承包”在G村表现为分级承包：第一，大部分土地先流转给作为中介和担保的徐某，徐某成为实际的流转大户。第二，徐某将土地分包给李某、许某、齐某等大户，这三人是承包大户，也曾是种植大户。第三，李某、齐某等大户逐渐将土地再分包给其他人。其间，作为大户的李某承包的土地经历了三级承包。目前实际的种植者有十几人，处于分级承包的最末端。由此，G村被称为“种粮大户”的李某与齐某等成了土地出租者，而末级承包者成为真正意义上的种植者和粮农，他们承包的耕地维持在不足200亩的规模，依靠不断完善的生产服务体系，进行家庭经营。