民行执行检察监督的维度剖析——学术论坛

2012年8月31日十一届全国人大常委会第十二次会议通过的民事诉讼法修正案将原《民事诉讼法》第14条“人民检察院有权对民事审判实行法律监督”之规定改为现《民事诉讼法》第14条“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”的规定。由于民事执行是民事诉讼活动的最后一个环节，也是其中最为重要最具有实质意义的环节，所以现《民事诉讼法》业已将民事执行活动纳入人民检察院的检察监督中。为实践中早就开展的民行执行检察监督活动提供了法律依据和制度支持，奠定了民行执行检察监督活动的合法性，充实了该活动的正当性。当然，客观说，现行《民事诉讼法》关于民行执行检察监督的规定还相当疏漏，尚未能作到民行执行检察监督权力运行的规范化、制度化。为更具体地指引及明确地规制人民检察院的民事执行检察监督工作，民事执行检察监督的制度化建构是应然举措。
我国现行《行政诉讼法》是1989年4月4日七届全国人大第二次会议通过的。通识认为该法虽早巳落后于我国社会政治、经济、文化发展的实际，但由于种种原因迟至今日《行政诉讼法》的修正仍未真正启动。现行《行政诉讼法》虽未有行政诉讼执行检察监督的明确规定，但理论界一致认为在我国《宪法》根本法的层面，人民检察院对行政诉讼的执行活动进行法律监督是有依据的。另外，作为宪法性法律的《人民检察院组织法》关于检察权的形式、范围及其运作目的的规定，也可以引申得出人民检察院对行政诉讼执行活动有权进行法律监督的论断。虽然现行行政诉讼基本法并未有人民检察院有权对行政诉讼执行进行法律监督的明确规定，但近年来，行政诉讼执行检察监督的实践却在不少地方切实开展着，并且取得了良好的法律效果和社会效果。开展行政诉讼执行检察监督实践的地方，其依据主要凭借两种形式：其一是有地方的人大常委会通过地方性法规的形式规定了人民检察院有权对人民法院的执行工作进行监督，比如2010年3月宁夏银川市人大常委会通过了《关于加强对民行执行案件法律监督的决议》，着力推动民行执行检察监督工作的法治化、制度化、规范化发展；其二是有的地方检察院与法院会签规范性文件规定检察院有权对法院的执行活动进行监督，比如2011年2月甘肃省检察院与该省高级人民法院会签了《甘肃省人民检察院甘肃省高级人民法院关于民事行政执行工作检察监督的意见》，为检察院监督法院的民事行政执行工作提供法律依据。缘于行政诉讼执行检察监督具有十分迫切的现实必要性，笔者认为未来人民检察院对行政诉讼执行活动的检察监督也将常态化进行，并且一定会向着规范化、制度化方向迈进。
无容置疑，民行执行检察监督制度及其实践运作不仅牵涉到对当事人及利害关系人的合法权益，更重要的是其实际上是对两大公权力即人民检察院的检察权这一司法权和人民法院执行权这一司法权关系的重新定位和权力格局的调整。因此，民行执行检察监督权配置不当，抑或其行使拿捏不当，不仅无助于执行难、执行乱局面的改善。无效于当事人合法权益的维护，相反还可能造成检察权和审判权这两大司法权的不和谐乃至引发二者的直接对抗，这无疑将有损于司法的尊严。将侵蚀乃至摧毁社会主义法治大厦的根基。所以，为确保司法权内部和谐，实现检察权与执行权两大公权力的良性互动，民行执行检察监督制度的设置及其具体实施应该掌控分寸，拿捏适度。有鉴于此，笔者不揣鄙陋撰文分析民行执行检察监督制度的维度，权作引玉之砖，以期引起学术理论界和司法实务界对这一重大理论意义和实践价值课题的研究旨趣。
一、监督机制运行的目的
监督机制运行的目的，意指民行执行检察监督制度设置及其实践实施的宗旨。笔者认为，在此问题的把握上，必须将保障执行、实现执行作为民行执行检察监督机制运行的直接目的或根本目的。民行执行检察监督的实践发自于执行难、执行乱的执行工作实际，其最初是作为解决执行难、克服执行乱的一种举措应运而生的，是为了弥补法院自身内部执行监督机制在促进依法执行、高效执行、公正执行上的不足、不力而出现的措施、方式、方法或开出的一剂良方。据笔者考证。在我国人民检察院对人民法院的民行执行进行检察监督的实践案例最早出现于2003年。2003年6月。郑州市法院为了克服民行执行难、执行乱现象。加强执行工作的力度，邀请人民检察院派员现场监督一些具有重大社会影响的民事案件的执行，而郑州市检察机关随即开始了对法院民行执行活动检察监督的探索。由于民行执行检察监督发自于执行的需要，所以其应该以保障执行、实现执行为最直接或最根本的目的。“民行执行检察监督以保障执行、实现执行为直接目的或根本目的”。如此定位的民行执行检察监督就要求人民检察院决不可为了监督而监督，对人民法院的民行执行工作吹毛求疵，求全责备，紧紧抓住人民法院民行执行中的不当或轻微的程序瑕疵不放；如此一来，显然是将手段、方式、方法视作了监督活动的目的和实质。笔者认为，发现人民法院民行执行中的不当或违法行为，恰恰是为了确保并实现依法公正及高效的执行，民行执行检察监督不可偏离了保障执行、实现执行这一最直接目的或最根本目的，否则就悖离了该制度产生的初衷，致使该制度和其他检察监督制度别无二致而丧失了自己的特质。
二、监督机制启用的程序
监督机制启用的程序，意指民行执行检察监督机制是只能依申请被动启用，还是只能依职权主动启用，抑或是既可以依申请也可以依职权而启用，其实质是人民检察院能否主动启民行执行检察监督机制。针对此方面，笔者的观点是民行执行检察监督机制一般情况下需应当事人或其他利害关系人的申请而启用，特殊情况下，人民检察院才可以依职权主动行使民行执行检察监督。积极立案，启用监督机制。民行执行检察监督权一般不能主动行使其原因是多方面的，概言之，主要有以下几方面考虑：
（一）民行执行检察监督权是检察权项下的子权利，是检察权的一种具体表现形态，而人民检察院的检察权隶属于司法权，是司法权的组成部分，或者说是司法权项下的一项子权利和表现形态，所以民行执行检察监督权亦即是一种司法权。“司法权以不告不理为原则，非因诉方、控方请求不作主动干预。在没有人要求你作出判断的时候，显然是没有判断权的。否则其判断结论在法律属于无效行为。”法国思想家托克维尔认为司法权最重要的特征就是其被动性，他说：“从性质来说。司法权自身不是主动的，要想使它行动，就得推动它。”司法权的被动性体现在程序方面，就是只能由适格的当事人或法定的利害关系人申请才可以启用，未经请求司法机关不能主动展开司法程序。作为一种司法权的民行执行检察监督权不得悖离司法权的品性，所以，一般情况下，只能依当事人或利害关系人的申请而启用。
（二）民事执行的过程是普通权利主体民事权益的实现过程，而民事权益是一种私权；当事人对私权享有绝对的处分权，公家公权力不得干涉。因此，对那些仅仅涉及私人利益案件的民事执行，人民检察院不宜主动启用民事执行检察监督程序，而应该以当事人和其他利害关系人的申请为原则。行政诉讼虽然是一种民告官的诉讼，虽不可谓是私益诉讼。理论上行政诉讼是客观诉讼模式，较少考量个人主观利益和私人诉求，但具体到行政诉讼执行环节，其执行的标的无非有两种可能：一是败诉了的原告方即普通的公民、法人或其他组织的权益，此种情况下的执行影响的是私权；二是败诉了的被告方即国家行政机关或法律法规授权的组织即行政主体的权益，根据行政诉讼法规定的行政主体的公物、公产不可以成为法院执行的标的物，法院有权执行的也仅仅局限于行政主体作为普通法人的财产，亦即私人财产，所以此种情况下的执行影响也是私权而不是公共利益。总之，不论是哪种情形，行政诉讼执行的也是私益，对于私权益，相应的当事人和利害关系人也享有完全处分权，也必须得到国家公权力机关的尊重而不得轻易干涉，所以行政诉讼执行检察监督机制的启用也应当以当事人和其他利害关系人的申请为原则。当然也有些民行执行案件涉及到国家利益、社会公共利益，人民检察院作为法定唯一的国家法律监督机关，是社会公共利益的当然代表，对牵涉到国家利益、社会公共利益案件执行的监督。没有当事人或利害关系人的申请，人民检察院也有权主动启用检察监督机制。